菲律宾非政府组织倡导失灵的原因和影响

关于倡导失灵的产生原因主要有三种学术意见：第一种是财务危机；第二种是组织失灵；第三种是制度弊病。而涉及到菲律宾非政府组织的倡导失灵，主要原因有以下几点。

（一）自主性悖论

自主性即自由选择、决策的能力，这虽然不是非政府组织的三个最基本特性之一，却是其他特性得以实现的基本前提。非政府组织只有实现了自主性，才能依据自己的意志管理内部事务，才能实现非政府性、非营利性、公益性、志愿性、组织性等其他特性。一旦非政府组织不能保证自主性，其存在价值、社会基础、正当性都无从谈起。但非政府组织要生存发展，必须获取外部资源，这一过程对非政府组织的自主性必然产生影响。组织规模越大，对外部资源依赖越严重，自主性的弱化也越明显，这是不可改变的现实。一方面非政府组织必须具备自主性这一重要特性，另一方面非政府组织的去自主性又是由现实决定的，由此导致了非政府组织的自主性悖论。叶常林等学者认为这种悖论的产生通常是基于人类理性本身的局限性和矛盾性。[79]

对菲律宾非政府组织而言，通过漫长的发展，其政治、经济影响力得到了菲律宾各界及国际社会的承认和尊重。1986年后，菲律宾政府和国际援助机构均将菲律宾非政府组织视为自身发展行动中的重要参与角色，其自主性强于其他发展中国家的非政府组织，似乎已经踏上了高速发展的轨道。但因为自主性悖论的作用，菲律宾非政府组织的自主性又由强转弱。在菲律宾混乱的政治、经济环境中，非政府组织要生存发展，要实现组织的公益性，客观上要求提升自身的经济实力。在外部的市场经济条件和内部的多元化经营下，非政府组织让渡部分自主性似乎又是无可厚非的。于是一些组织为获取政府合同削弱倡导取向，一些组织为扩大项目利润削弱发展取向，一些组织为增加投资获利削弱慈善取向。菲律宾非政府组织在诸如贫困、环保、妇女等领域的执行力和号召力被减弱，最终导致整体倡导能力下降。因此笔者认为菲律宾非政府组织出现倡导失灵的原因之一是自主性的削弱，然而自主性悖论又决定了自主性的削弱是非政府组织发展中必然出现的情况。

（二）专业性—志愿性困境

非政府组织关注具体的社会问题，活动集中在特定的领域，需要具备相关领域的专业性和权威性，以有针对地开展活动，倡导工作更是如此。影响政府的政策制定、监督政府的政策执行，都是专业性极强的工作。然而，非政府组织是志愿性组织，工作人员的组成是基于共同的信念、目标和兴趣，强调通过志愿者降低非政府组织的管理费用和服务成本，并快速搜集信息，制定决策以提升工作效率。但菲律宾非政府组织志愿者较低的专业水平又限制了上述效果。相较于其他慈善福利与社区发展工作，政治倡导工作对非政府组织工作者的工作热情、奉献精神与专业素质要求一样高，也导致其难以通过聘用专业人才或工作外包的方式进行处理。因此非政府组织的专业性与志愿性构成了一对矛盾，即专业性—志愿性困境。当组织规模增大时，这一矛盾就突显出来，并导致倡导失灵。萨拉蒙将这种矛盾归为非政府组织的“慈善业余性”。[80]

此外，非政府组织的效率—成本优势也会受到专业性—志愿性困境的影响，使非政府组织无法通过组织效率的优势，来充分发挥政治倡导功能。由于菲律宾非政府组织对志愿者参与的依赖度较高，限制了工作人员的专业水平，其专业性—志愿性困境也表现得较为明显。1997年，菲律宾志愿者参与非政府组织活动的人数约为280万，占成人人口总数的6％，换算成全职就业人口，相当于经济活跃人口的1.2％，高于发展中国家和转型国家平均水平0.7％。如图5-2所示，如果把志愿者的义务劳动以工资的形式换算成慈善捐赠，并列入菲律宾非政府组织收入来源中，其收入结构会发生较大的变化。慈善捐赠从3％上升到43％，提升了40％之多。而参与调查的发展中国家平均只能提升16％，34个参与调查的国家平均提升18％。由此可见志愿者工作对菲律宾非政府组织的重要性。

图5-2　1997年菲律宾非政府组织接受慈善捐赠对比

资料来源：根据约翰霍普金斯大学非营利部门比较项目资料整理。

以农村替代技术中心（CART）为例，该中心是马卡加拉工作网络（TFM）的核心组织，负责网络的75个下属非政府组织的行动指导、项目介绍与技术支持，还要协调网络的内部关系及对外事务，但中心的全职工作人员仅有4名，工作主要依靠学生和社区志愿者开展。[81]由于菲律宾志愿者主要来自社会弱势群体，往往缺少倡导工作的专业人才，而相关人才，特别是跨行业的专业人才往往又因为组织认同感、个人意愿等原因无法志愿参与，即使通过有偿服务的方式参与，理念上的差异也会影响倡导效果。因此专业性—志愿性困境，决定了菲律宾非政府组织在发展过程中，必然会出现倡导工作的专业性不足，导致倡导失灵。

（三）倡导的选择性

非政府组织利益相关者（成员、资源提供者、服务对象等）的多样性和特定性，导致非政府组织的倡导目标集中在少数特定的次级人口和特定的社会问题上，忽视其他社会群体和社会问题，或是在倡导过程中出现搭便车现象，影响倡导效果。第三次人民力量运动中，参与民众称自己为“穷人”，引发了相关研究者的关注，这些群体的民意没有通过菲律宾非政府组织得到表达，说明了菲律宾非政府组织存在倡导选择性。(www.xing528.com)

对菲律宾非政府组织而言，能够影响其倡导工作的利益相关者主要是资源环境主体，包括菲律宾政府、国际援助机构、国内企业等。政府不仅控制着资金、合同这些显性资源，还掌握着税收优惠、项目竞标优惠等隐形资源。对同时具有发展取向和倡导取向的非政府组织而言，为了获取政府发展项目，其倡导活动必然受到政府的约束与限制。史密斯（Steven Rathgeb Smith）认为非政府组织接受政府合同后，将转而以政府的选择为优先考虑，甚至是唯一考虑，以对某些问题的沉默为代价，交换政府的经费和合同，这样势必对其所标榜的组织使命与承诺的服务对象产生排挤效应或寒蝉效应。对于那些苦于财务匮乏或财政不稳定的非政府组织来说，这种情形从一开始就很突出。[82]菲律宾政府经常利用非政府组织经费短缺、政策需要，甚至是人事竞争的机会，提出放弃或淡化特定政治立场的附带要求，使部分非政府组织改变原有的使命，软化倡导角色，放松倡导职责。这在左翼非政府组织及非政府人权组织中表现得尤为明显。

而国际援助机构通过资金提供，对部分菲律宾非政府组织的目标确立和活动安排也造成不同程度的影响，导致其倡导能力下降。有些非政府组织为了获得资助，在制定计划和实施发展项目时试图迎合潜在的国际资助者，放松对组织宗旨的坚持；有些非政府组织在与国际援助机构的交往中，被西方思想和意识形态所影响，致使它们在倡导活动中自觉或不自觉地忽视和否定本国独特的价值体系。

此外，在菲律宾企业对非政府组织的捐赠与商业合作中，企业往往视捐赠与合作为某种形式的潜在商业投资行为，要求得到相应的回报，并试图影响非政府组织的倡导行为，使非政府组织的价值观及行为模式符合企业利益。这些行为也在一定程度上导致非政府组织的倡导失灵。

（四）监督机制的缺失

由于非政府组织政治倡导的特殊性，对其监督存在特殊困难。首先，政治倡导的效果难以通过设定标准来监督；其次，利益相关者的多样性，意味着责任对象的多样性，导致监督标准的多样化，即使同为弱势群体，其监督标准也可能发生冲突；再次，政治倡导的专业性使利益相关者难以实施有效的监督，弱势群体在信息上的不对称尤其严重，而菲律宾中产阶级对非政府组织的监督热情也在降低。这些缺陷导致菲律宾非政府组织的政治倡导工作缺乏有效监督。

在法制层面上，虽然菲律宾非政府组织法制环境宽松，拥有充分的成立、运作自由，但注册、管理机构众多，造成菲律宾非政府组织处于整体无序的状态。而由于人力、财力、技术的限制，基本上所有的注册管理机构都无力对非政府组织进行有效监管。法制环境的缺陷也导致菲律宾非政府组织在具体运作上缺乏监督，政治倡导工作只能依靠非政府组织的道德和责任感来驱动。

（五）非政府组织内部矛盾

政治倡导常常要依靠集体行动，这也是菲律宾非政府组织倾向于结成网络、扩大影响力的重要原因。然而由于成员和服务群体的不同，往往造成非政府组织所代表利益和意识形态的差异，导致非政府组织间，甚至是组织内部的各种矛盾。这一定程度上也影响了倡导工作的实际效果，造成倡导失灵。如1993年10月，在菲律宾人权倡导联盟（PAHRA）的第五届全国大会上，重建庇护中心（Balay）为首的一批成员组织退出大会，并宣称菲律宾人权倡导联盟正被阴谋转型成为没有立场的政治联盟，在人权问题上向政府妥协。而在大会上通过的《菲律宾人权宣言》也被许多非政府人权组织批评为太过空泛而无法指导人权行动。此届大会后，重建庇护中心、五一运动（KMU）、菲律宾农民运动（KMP）、“妇女改革、独立、平等、领导、行动大会”（GABRIELA）、反关押支持大赦政治犯协会（SELDA）等组织正式退出菲律宾人权倡导联盟，组建了新的非政府人权组织网络——人民权益促进联盟（Karapatan）。客观上，这两大网络都不具备广泛的代表性，彼此间明争暗斗不断，政治分歧难以弥合，致使菲律宾非政府人权组织整体倡导能力下降。1995年，著名的菲律宾政治犯救援工作小组（TFDP）因为理念差异也造成了分裂，部分组织成员因为支持人民权益促进联盟而退出组织，导致该组织的人员、经费、工作能力大幅下降。[83]

菲律宾华人社团也曾遭遇类似情况，1990—2000年，陷于内部派系之争的菲华商联总会，其精力只能集中于华社内部，政治倡导能力有限，难以提高。直到菲华工商总会分离出去，陈永栽出任理事长之后，菲华商联总会内部派系矛盾才得以平息，把目光投向菲律宾社会，政治倡导能力也因此得到提高。

2003年，奎松在考察马卡加拉工作网络（TFM）后发现，虽然所有组织成员都致力于保护马卡加拉海湾的环境，但渔民组织与农民组织在倡导上存在明显矛盾，许多倡导方案无法推行。[84]