菲律宾非政府组织倡导失灵：海外劳工权益不良现象

1993年，菲律宾参议院议长爱德华多（Edgardo Angara）在关岛表示，菲律宾非政府组织政治参与程度的加深，标志着菲律宾正努力成为亚洲下一条经济巨龙。[69]这反映出菲律宾各界对非政府组织的政治倡导持有很高的期待。然而20年时间过去，菲律宾仍然是东南亚经济最落后、政治最腐败的国家之一。从这个意义上看，菲律宾非政府组织没有发挥出预期的倡导作用。虽然政治倡导的目标、方法往往存在很大的差异，难以对倡导失灵设定统一的评估标准，但是以下几个方面仍然较清晰地反映出菲律宾非政府组织的整体倡导失灵。

（一）对社会运动支持减弱

分析比较1986—2005年的四次大规模菲律宾社会运动，可以发现虽然菲律宾非政府组织的整体经济实力不断增强，但在几次社会运动中，发挥的作用远比第一次人民力量运动时小。如表5-8所示，第一次人民力量运动时，非政府组织参与度较高，并在运动中发挥了至关重要的组织作用。在面对一个强大的集权政府时，如果没有众多非政府组织全力动员民众走上街头，向政府、军队施压，社会运动不可能以非暴力的形式获得成功。第二次人民力量运动时，非政府组织对埃斯特拉达的贪腐无能不满，要求埃斯特拉达下台。但真正参与到街头运动中的非政府组织数量并不多，主要是代表城市中产阶级利益的部分非政府组织，这些组织在运动中也并未发挥关键作用。第三次人民力量运动的主要参与者是支持、同情埃斯特拉达的基层民众，他们要求给予埃斯特拉达公正的待遇，面对这种基层民意，非政府组织基本采取了旁观的立场，没有参与到运动之中。由于菲律宾天主教教会和军队对阿罗约表示支持，运动很快被宣布为叛乱，并被镇压。第四次人民力量运动[70]主要针对阿罗约总统的选举舞弊案和第一家庭的经济弊案。许多非政府组织站出来呼吁彻查案件，要求阿罗约下台，但仅有少数非政府组织选择走上街头，组织民众抗议。由于辛海棉主教去世，天主教教会对阿罗约的态度分为两派，相持不下，而军队则表示出对阿罗约的支持，阿罗约得以惊险过关。以1986年和2005年的两次人民力量运动作对比，当同样面对贪腐和舞弊的政府领导人，[71]菲律宾人民选择走上街头时，非政府组织所发挥的作用却截然不同，社会运动的结果也截然不同，这表明菲律宾非政府组织对社会运动的支持在减弱。克拉克指出，“1986年以来，菲律宾的第二代和第三代非政府组织的重点从高层政治转向低层政治。”[72]

表5-8　菲律宾四次人民力量运动中非政府组织角色比较

（二）对政府监督不足

对政府的监督是非政府组织政治倡导的一个重要内容，然而菲律宾非政府组织对政府的监督尚缺乏延续性。正如米勒（Valerie Miller）认为，由于菲律宾非政府组织对基层力量的动员不够充分，使其对政府的监督与压力不足，导致倡导工作难以取得长期效果。[73]许多菲律宾非政府组织将倡导工作的重心放在相关法案的提出与通过上，而对后期政策执行的监督缺乏耐心与热情。

例如在海外菲律宾人投票上，《海外缺席投票法案》（Overseas Absentee Voting Act）的通过，是2000年后菲律宾非政府组织倡导工作的重要成就之一，但在该法案执行的监督上，菲律宾非政府组织则跟进不足。2004年菲律宾全国大选，外交部通过海外缺席投票秘书处在海外设立84个投票点，共登记了36万名菲律宾缺席投票者，其中有23万人参加了2004年的选举投票，占登记人数的65％。[74]然而至2010年大选时，菲律宾海外登记选民只增加了20万人，在长达一个月的投票时间内，海外93个投票点只有15万人投票。这与高达1000万的海外劳工数量形成了鲜明的对比，反映出菲律宾非政府组织对海外菲律宾人选举权益的倡导出现虎头蛇尾的不良现象。

同时在具体的倡导领域，相关法律法规的不完善，也限制了菲律宾非政府组织对政府的监督。以人权领域为例，菲律宾非政府人权组织在工作中主要引用的是国际人权公约，如《公民权利和政治权利国际公约》、《世界人权宣言》。但这些公约本身法制约束力与实践操作性不足，而菲律宾人权法律又相对滞后，《反强制失踪法令》等法令迟迟不能通过，使非政府人权组织在开展工作时法律依据不足，造成“强硬的措辞、软弱的监督”。(www.xing528.com)

此外，在非政府组织最为活跃的人口控制与消除贫困领域，非政府组织的努力并未收到明显的成效。2010年菲律宾人口较1990年增加50％，[75]2009年贫困人口比例为26.5％，在东南亚地区仅略优于老挝、缅甸和柬埔寨。[76]这些事实也反映出非政府组织对政府监督不足。

菲律宾非政府组织对政府监督不足的根本原因是非政府组织在参与立法行政事务时缺少相关经验和技巧，而难以对政府形成实质上的牵制。正如冈萨雷斯（Eugene Gonzales）认为“菲律宾非政府组织对社会宏观议题和政府运作机制缺乏足够的理解，在政策推动、立法提案、组织运作、社会职权上也缺乏相关技巧”。[77]

（三）政治倡导型非政府组织减少

菲律宾非政府组织的倡导失灵还体现在2000年后政治倡导型非政府组织数量的减少上。从2008年证券交易委员会登记的非股份制社团可以发现（见表5-9），2001年后，各类型的非政府组织都有了一定的发展，但从事政治倡导活动的非政府组织停滞不前。2001—2008年登记的政治倡导型非政府组织仅有3个，这与其他类型非政府组织的增长形成了鲜明的对比。且在此期间，有12万家以上的非股份制社团因实际停止运作而被取消资格，虽然无法得知其中从事政治倡导活动组织的比例，相信应该是一个较大的数字。这一变化说明菲律宾非政府组织进行政治倡导活动的整体意愿有所下降，政治参与能力与政治影响力也随之下降。在针对阿罗约的三次大规模街头运动、三次弹劾案中，非政府组织并没有扮演重要角色，这与政治倡导型非政府组织的减少也有直接关系。此外，曾经是菲律宾民主改革代言人的菲律宾中产阶级近年来越来越热心于移民海外，也导致政治倡导类非政府组织的减少和转型。[78]

表5-9　2008年菲律宾非股份制社团登记情况

资料来源：Caucus of Development NGO Networks，NPO Sector Assessment：Philippine Report，Report Prepared for the NPO Sector Review Project，Charity Commission for England and Wales，2008，p.25.其中，2001年前为1936—2000年登记的非政府组织，2001年后为2001—2008年登记的非政府组织。