菲律宾非政府组织发展轨迹及倡导失灵

非政府组织与政府之间的互动关系是公共组织间关系的主要内容，也是非政府组织问题的研究重点，在探讨这一关系时，多数学者是从公共服务的角度进行定性分析。本书中，笔者使用库勒（Stein Kuhnle）的分类方法来分析菲律宾非政府组织与政府的关系。如表5-7所示，库勒根据“沟通与交往”、“财务与控制”两项指标将非政府组织与政府的关系划分为四种类型。“沟通与交往”指标关注的是非政府组织与政府之间沟通交往的规模、频率与顺畅程度。如果非政府组织与政府的沟通、交往较为亲密，则二者的关系定性为融合；如果双方较为疏离，则关系定性为分离。“财务与控制”指标关注的是非政府组织对政府财务的依赖与受控制程度。如果非政府组织依赖政府资源，则非政府组织与政府关系定性为依附；如果非政府组织能独立获得资源，其与政府的关系定性为自主。该模式的优点是能够分析政府与非政府组织关系的国别差异。

表5-7　非政府组织与政府的互动关系的四种形态

资料来源：Stein Kuhnle，Government and Voluntary Organizations：A Relational Perspective，Farnham，U.K.：Ashgate Publishing，1992，p.30.

用“财务与控制”指标来分析菲律宾非政府组织与政府的关系，能够明显地得出结论，即菲律宾非政府组织与政府的关系属于自主型。1997年约翰霍普金斯大学非营利部门比较项目对菲律宾的调查发现（见图5-1），菲律宾非政府组织的收入大约有5％来自于政府部门，92％来自于服务收费、资产收入和会员缴费，3％来自于私人慈善捐赠。如果加上志愿者工作价值，政府来源将进一步下降到3％，慈善捐赠上升到43％，收费收益下降到54％。与其他国家相比，菲律宾非政府组织对政府的资金依赖最小。而菲律宾非政府组织的法律框架较为宽松，政府在管理方面对非政府组织的控制能力也相对较弱。因此菲律宾政府在财务和控制上对非政府组织影响较小，非政府组织与政府的关系为自主型。(www.xing528.com)

图5-1　1997年菲律宾非政府组织收入中的政府来源比例的比较

资料来源：[美]莱斯特·萨拉蒙、沃加斯·索可洛斯基：《全球公民社会——非营利部门国际指数》，陈一梅等译，北京：北京大学出版社，2007年，第224页。

当用“沟通与交往”指标来分析菲律宾非政府组织与政府的关系时，我们发现在1986年之前，菲律宾非政府组织与政府之间沟通与交往的规模、频率与顺畅程度并不理想。菲律宾政府对非政府组织的态度是在控制的基础上为其所用，菲律宾非政府组织在交往中处于弱势一方。经过第一次人民力量运动后，非政府组织转变为政府的政治合作伙伴，并以法律形态固定了这一政治地位。菲律宾非政府组织与政府的交流与沟通也随之达到一个较为默契的程度。从20世纪90年代中期开始，由于政府逐步稳定了国内形势，非政府组织的政治重要性开始下降，与政府的沟通与交往渠道也出现一定程度的障碍。非政府人权组织、工会与政府的关系最为紧张。但由于菲律宾宪法保障非政府组织参与国家事务的权利，与其他发展中国家相比，菲律宾非政府组织与政府的总体互动关系仍然较好，因此菲律宾非政府组织与政府的沟通与交往属于亲密与疏离之间。综上所述，菲律宾非政府组织与政府的关系属于“中立自主型”，即融合自主型与分离自主型之间，但存在向分离自主型变化的趋势。