一、菲律宾政府对非政府组织的策略选择

费希尔（Julie Fisher）提出五种第三世界政府对待非政府组织的政策选择，即防范、无视、收编、利用、合作。[39]而菲律宾政府对非政府组织采取的主要政策是利用，即出于自身需要，允许和鼓励非政府组织的发展。但与费希尔强调的“政府向NGO学习，而不是控制”所不同的是，菲律宾政府对非政府组织的利用，是以控制为前提条件，力图将非政府组织的作用和影响控制在一定范围内，更好地为政府所用。即使在1986年后，阿基诺政府将非政府组织纳为政治合作伙伴，也无法改变政府利用非政府组织掌控国内局势的政治意图。亚洲银行调查菲律宾政府与非政府组织的合作项目时指出，“菲律宾政府之所以与非政府组织合作，部分原因是希望复制非政府组织的成功经验，部分原因是希望借助非政府组织的资源优势，部分原因是希望借用非政府组织与弱势群体之间的服务管道。”[40]

（一）菲律宾政府对非政府组织的利用

菲律宾政府对非政府组织的利用通常出于以下三种目的。

1.经济目的

菲律宾政府希望通过非政府组织的运作，提高社会经济水平，扩大财政收入，减少政府在公共服务上的支出。在西班牙殖民的中后期，殖民政府开始意识到非政府组织在发展社会经济上的价值，专门成立了慈善与公共健康检察总署，对医疗、农业、商业等类型的非政府组织进行指导和资助。1781年，西班牙在菲律宾的锁国殖民政策难以为继，总督巴斯科（Jose de Bascoy Vargas）为提升菲律宾农业专业化水平成立了国家之友经济协会。该组织致力于考察菲律宾群岛上的矿物、植物及动物资源，提高原住民专业技术水平。在100多年时间内，为殖民政府制定经济政策、提高财政收入起到重要作用。

在美国殖民时期，殖民政府为尽快把菲律宾改造成美国的原材料产地和产品输出地，提高了非政府组织在公共服务中的地位和作用，完善了通过慈善事业满足公共需求的社会体制，使非政府组织成为殖民政府减少公共服务支出的重要手段。以1921年美国殖民政府收支为例，殖民政府资助非政府组织的金额为15万美元，占当年殖民政府开销680万美元的2.2％，表面上比例很高，但该年美国殖民政府的税收是2270万美元，总财政收入更是高达5500万美元。[41]由此可见美国殖民政府并不缺少公共服务的经费，只是希望利用非政府组织的慈善活动，减少政府的财政支出和社会负担，尽可能地扩大殖民经济成果。

1946年菲律宾独立后，代表大地主阶级、大资产阶级利益的新政府在农村土地改革上举步维艰，导致农村地区陷入动乱。为确保工业原材料、产品销售地和劳动力来源不受影响，政府修订非政府组织管理办法，鼓励非政府组织向农村发展，缓解农村经济矛盾，协助稳定农村秩序。1980年马科斯政府重启与非政府组织合作的原因之一是希望通过非政府组织来吸引和落实官方发展援助，以挽回国内日益衰败的经济形势。1986年以后，政府利用菲律宾非政府组织与国际援助机构的良好合作关系，吸引、消化国际援助资金，制定、实施经济发展策略。在政府难以控制的棉兰老岛地区，伊斯兰非政府组织则起到了准政府的作用，担负起了教育与医疗责任，为当地经济发展做出了贡献。

2.政治目的

菲律宾政府常常通过支持非政府组织来提高政权的合法性。西班牙殖民时期，殖民政府受到天主教教会的强力挑战，为确保自身权威，殖民政府扶持非政府组织，并引导上层家族参与非政府组织活动，以对抗天主教教会的政治影响力。美国殖民时期，殖民政府通过建立非政府组织法律体系、引入美国非政府组织等方式，达到传播美式民主，加速菲律宾宗主国化的目的。此外，大批美国非政府组织的菲律宾分会还担负着向菲律宾民众灌输美式民主思想、传播资本主义价值观的任务。

1965年马科斯上台后，不仅把菲华商联总会看成是调动华人资金和政治支持的工具，而且也把它看成是政治上控制华人的手段。20世纪60年代末，以“爱国青年”（Patriotic Youth）为代表的左翼非政府组织提出“和平革命”口号，呼吁进行社会革命，而温和派代表菲律宾全国学生联盟（NUSP）等组织则要求通过制宪会议进行改革，马科斯政府一定程度上利用了这些组织所营造的社会变革的氛围，发动军事管制。而20世纪70年代末，马科斯政府迫于国内外形势实行国家正常化，又将与非政府组织的和解、合作作为政治正常化的一项重要指标，通过了一系列有利于非政府组织发展的法令，并重新开放非政府组织参与部分社会经济发展项目。重建民主时期，阿基诺与拉莫斯政府通过与非政府组织加强合作来推动官僚制度改革，借此摆脱传统政治经济势力的干扰，对抗马科斯势力的反扑，改变“弱势政府”的不利局面。非政府组织一度被形容成“政府与社会经济特权团体之间的绝缘层”。在计划生育政策上，非政府组织成为政府对抗菲律宾天主教教会的重要力量，协助卫生部在全国实行计划生育。[42]1986年后的几届政府还通过向某些特定的非政府组织提供资金、项目、优惠条件，来巩固与其他政治势力的关系，并向这些政治势力输送利益，因为这些非政府组织往往从属或听命于某国会议员、某政党或某地方政治家族。克拉克认为这不过是菲律宾传统政治利益分配的新形式而已。[43](www.xing528.com)

3.军事或安全目的

在菲律宾独立初期，“胡克”运动在农村地区蔓延，直接威胁到菲律宾政府的统治，因此菲律宾政府积极寻求非政府组织的合作，协助安置投降人员和俘虏，配合政府军瓦解“胡克”运动的军心，使“胡克”运动逐渐失去农村群众基础，为军事行动提供了有利的条件。20世纪90年代，阿基诺政府为打击新人民军，在农村地区建立村际非政府组织，配合军队开展军事防御。2005年来，在菲美军事演习及反恐联合行动中，演习部队与棉兰老地区的非政府组织合作，开展慈善活动，增进当地居民对菲美部队的好感，为打击阿布沙耶夫恐怖组织，维护棉兰老地区安全局势提供有利条件。此外，非政府组织还为反政府人士提供了一条合法、可控的政治参与路径，间接维护了政府安全。如菲律宾左翼人士托勒（Edicio de la Torre）曾因创立反政府组织国家解放基督会（Christans for National Liberation）而被捕，但1986年后，他认为非政府组织是使菲律宾人民获得政治经济权益的新途径，并高度赞扬政府—非政府组织体系为人民获得权利提供了政治结构，并因此放弃了武力推翻政府，转而通过建立非政府组织来追求政治理想。他先后参与了人民民主机构（IPD）和生命教育基金会（ELF）的创立。[44]

（二）菲律宾政府对非政府组织的控制

由于非政府组织的独立性、非政府性、社会影响力及其与国外各种机构千丝万缕的联系，菲律宾政府大多将非政府组织看作一种潜在的政治威胁，害怕非政府组织力量和影响力的增强，因此其控制非政府组织的努力从来都没有放松过。在美国殖民政府时期，殖民政府利用当时社会上弥漫的种族对立氛围，在非政府组织领导层制造对立，以增强对菲律宾非政府组织的控制。由于当时美国殖民政府认为种族对立的社会氛围可以起到明确其政治权力和社会财富的作用，而菲律宾人则认为这种氛围有利于菲律宾民族意识的觉醒，双方都无意化解这种紧张气氛。随着菲律宾人在非政府组织中角色分量的加重，美国殖民政府和非政府组织之间的矛盾进一步加深，菲律宾红十字会的主导权成为矛盾焦点之一。1916年菲律宾参众两院通过法案，宣布菲律宾红十字会从美国红十字会独立出来。该法案反映了菲律宾人民要求独立主导菲律宾非政府组织运作的愿望，但由于直接触及了美国的殖民利益，被殖民政府大法官宣布无效。直到1935年，菲律宾成立自治政府，奎松总统采取一系列措施，促使国家菲律宾化后，菲律宾红十字会才真正摆脱美国殖民政府的控制。[45]

菲律宾独立后，政府对非政府组织的态度趋于复杂，一方面希望非政府组织能够在促进经济发展与解决农村问题上有所助益，消除菲共在农村的影响；另一方面担心非政府组织扩大影响力，对政府造成行政干扰，尤其害怕非政府组织在农村地区形成强大的政治势力，威胁当时政府所代表土地经济精英的利益。为了控制非政府组织在农村的发展运作，各届政府均试图模仿非政府组织的成功模式，建立官方农村机构，以取代非政府组织的作用，抵消影响力，但总体上看效果并不好。1953年，季里诺政府建立农业信贷合作金融局（ACCFA），筹建农民合作市场组织（FACOMA），到1959年时在全国范围内建立了502个农民合作市场组织，共有289121名农民参加该组织。[46]但由于启动资金过高，运作复杂，基层农民受益有限，到了20世纪60年代，此类组织逐渐销声匿迹。1956年，麦格赛赛政府成立总统援助社区发展委员会（PACD），加强农村管理，促进农村持续发展。该委员会虽然仿效了菲律宾农村重建运动，但排除了发展型非政府组织的参与，而是通过资助农业发展局（Bureau of Agricultural Extension）建立的4-H俱乐部、农民协会（Farmers Association）、合作社与妇女农村发展俱乐部（Cooperative and Women’s Rural Improvement Club）开展工作。在实际运作中，大量经费因政治目的被扣留、挪用，使该计划陷入困境，逐渐被边缘化。麦格赛赛政府的《农业租赁法令》（Agricultural Tenancy Act）以及一系列社会福利计划，也因为拒绝发展型非政府组织的参与而失败。

马科斯时期，政府对非政府组织的控制政策趋于极端，试图通过扩大军队在社会经济、社区发展上的职能，来限制非政府组织的发展。1967—1970年的四年发展计划中，协助社区发展的任务基本被转交给了菲律宾军队的民事行动计划（Civil Action Program of AFP）。1969年，马科斯政府还成立了中吕宋研究委员会（Central Luzon Study Commission），希望以此替代菲律宾农村重建运动，该委员会被认为是菲律宾农村重起动乱的根源。马科斯政府还试图分化菲律宾农村重建运动的领导力量，他先后任命该组织主席费利西亚诺（Gregorio Feliciano）为社会福利部部长，马那汉（Manuel Manahan）为中吕宋研究委员会主席，引起了菲律宾农村重建运动的内部混乱和不满。[47]

1972年马科斯政府宣布军事管制后，对非政府组织采取了更为严厉的控制，主要手段是控制非政府组织的活动资金。一是减少非政府组织的社会资金来源，逐步取消了分给非政府组织的福利彩票盈利份额，包括原本分给菲律宾农村重建运动的份额。[48]并对社会捐助款项进行审查，阻挠企业向非慈善性质的非政府组织捐款；二是停止政府对非政府组织的资助。在政府出资的社会经济计划中排除非政府组织的参与，1974—1977年间的四年计划完全停止了与非政府组织的合作，由巴里欧委员会（Barrio Council）、巴里欧协会（Barrio Association）等政府领导下的基层行政组织来代替非政府组织的作用；三是建立政府社区基金，1976年，马科斯政府加收1％的商业税，成立政府社区基金，从事社会福利事业，这间接减少了非政府组织获得的捐赠。由于在这一时期菲律宾不是官方发展援助（ODA）的主要援助国，非政府组织的资金主要依靠国家拨款和企业捐款，而菲律宾大型企业又大多与马科斯有密切联系，因此马科斯政府控制资金的措施对菲律宾非政府组织造成了很大的影响。1981年，马科斯政府结束军事管制后，仍然通过新颁布的《反颠覆法》和《安全法》对非政府组织进行严格的监控。

阿基诺时期，政府将非政府组织作为重要的政治合作伙伴，纳入各级行政体系，参与国家治理，但政府依然没有放弃控制非政府组织的企图。非政府组织参与的基本上还是卫生、环保之类的弱势部门，无法参与政府核心部门的运作。而随着政府与新人民军战斗的不断升级，阿基诺政府还要求军、警情报系统加强对左翼非政府组织和非政府人权组织的监视与调查，防止资金通过这些组织流向新人民军。政府还采取多种手段施压，要求菲律宾政治犯救援工作小组（TFDP）等非政府人权组织转变政治立场，并通过建立政府主导下的人权工作机制，削弱非政府人权组织的影响力。拉莫斯时期，政权逐步稳固，在政府中任职的非政府组织人士开始逐步退出政府。阿罗约时期，政府试图加强对非政府组织的管控，重新对非股份制社团、合作社进行登记，并收回了非政府组织自我管理的部分权力，引起了非政府组织的强烈不满。