菲律宾非政府组织研究：发展、企业化与倡导失灵

国家治理指非政府组织以各种形式直接参与国家的立法、行政、司法事务，并在此过程中实现社会公益目标。菲律宾政府自1986年起，将非政府组织作为政治合作伙伴来看待，并以宪法形式将非政府组织的政治参与制度化。非政府组织作为人民力量的代表，参与立法、行政、司法三大领域的国家治理。

（一）立法参与

菲律宾自1998年起实行“政党名单系统”（party-list system），非政府组织有权参加政党名单选举，得票率每达到2％，即可获得一个众议院席位，但至多不超过3席。通过这种方式非政府组织得以在立法机构中作为公民社会的直接代表，行使投票和审议的权利。非政府组织利用这一制度，参与制定了很多有利于非政府组织发展的政策，并在改革、反贫穷、环保等议题上争取将所倡导的主张转化为提案。在当前的第15届菲律宾众议院中，共有56个席位分属42个小型组织，约1/3为非政府组织，如农民组织（AAMBIS-OWA）、Butil、科技组织（AGHAM）、工人组织（DIWA）、城市贫穷人口组织（ALAGAD）、人权组织（ANAD）、行业协会（Ang Kasangga）、LPGMA、劳工组织（TUCP）、教育组织（AVE）、Bagong Henerasyon、倡导组织（CIBAC）、青年组织（Kabataan）、老年人组织（Kalinga）以及菲律宾合作社联盟（NATCCO）等。[18]

菲律宾政府在政策起草过程中，也经常给予非政府组织一定的名额，并允许其在听证会阶段对相关部门和机构进行游说，直接影响政策的制定。自阿基诺总统起，每一届政府都邀请非政府组织参与制定新的国家发展计划。在各行政部门的政策制定过程中，非政府组织也拥有一定的权力。如在国家反贫穷委员会（NAPC）这一重要的经济政策制定机构中，规定两名副主席中的一名必须来自非政府组织，27名委员中的14名必须来自非政府组织，分别来自农业、渔业、正规劳工、非正规劳工、青年、学生、城市贫穷者、妇女、残疾人、受灾者、老年人、儿童、发展型非政府组织、合作社等14个不同领域的非政府组织。[19]

菲律宾《地方政府法》要求地方政府保障非政府组织参与地方立法机构的权利，并在教育委员会、卫生委员会、招投标资格审查委员会、治安理事会等部门中，保障非政府组织一定比例的名额。如《纳加市非政府组织授权条例》规定，市立法机构在非农业劳动力、妇女和城市贫困阶层三个群体的代表，必须在非政府组织成员中选举产生。[20]虽然在多数场合，菲律宾非政府组织立法参与的作用有限，象征意义大于实际意义，但不可否认的是，非政府组织至少获得了在政策制定过程中加入自身意志的机会，或是在政策出台前了解政策，并通过其他手段改变政策的时间。如20世纪90年代，当非政府组织无力阻挠《穆斯林棉兰老机构法令》（Organic Act for Muslin Mindanao）的制定时，菲律宾贫穷居民联盟（KAMP）、摩洛民族国家组织（IBA）等非政府组织联手发动一场地区公投，否决了这一有可能激化地区军事冲突的政策。[21]

（二）行政参与

行政参与指非政府组织代表政府部门执行部分行政功能，这是菲律宾非政府组织最重要的政治参与。《菲律宾发展公约》也提出，如果可以使所服务的群体受益或提升组织形象，非政府组织应承担部分政府职能，[22]主要参与方式有以下几种。

1.协助政府处理地方事务

由于非政府组织的中立性，使其可以凭借较灵活的身份协助政府处理地方事务，当发生族群冲突和地方矛盾时，非政府组织可以成为冲突双方都能够接受的协调者，促进冲突的解决。《菲律宾发展公约》（Covenant on Philippine Development）中非政府组织的七个发展目标之一就是“和平解决武装冲突，协助政府寻找武装冲突的问题根源，促进武装集团之间的对话与谈判”。多年来，菲律宾非政府组织通过促进宗教团体之间的对话，设立地方性的“和平空间”（space for peace）以及直接参与和平谈判进程，协助各级政府开展平息族群冲突的和平活动，[23]并取得重要成果。20世纪90年代中期，在伊罗戈斯区的里昂地区，非政府组织Grupo Paghidet（意为和平组织）以宗教互助的形式，吸收新人民军投降人员、菲律宾军队和地方民兵单位（CAFGU）的官兵、政府官员、社会工作者、宗教人士为组织成员，通过深入的接触，消除彼此间的敌意。此举不但有效地确保了该地区的和平停火，还促进了该地区的人权保障、经济发展、生态平衡与政治参与。[24]

在长期战乱、贫困落后的棉兰老地区，伊斯兰非政府组织在当地起到了准政府的作用。如成立于1988年的“阿尔—凯里亚”（Al-Khairiah）与阿布达比的慈善组织进行合作，得到连续的捐款，加大了在教育、妇女权益、人民生活、和平以及社区建设方面的投入，相继设立了清真寺和宗教学校建设基金，并通过瓦克夫不动产管理计划，设立了战略基金，还通过穆斯林教育计划，在棉兰老岛建立了许多伊斯兰宗教学校。[25]下辖414家非政府组织的棉兰老非政府组织网络联盟（Mincode），通过为冲突各方提供协商、对话、合作的平台，成为解决棉兰老地区宗教矛盾、族群矛盾的倡导中心。在多民族共治的科迪勒拉自治区，科迪勒拉发展型非政府组织的网络（Cord Net）致力于化解民族文化差异，促进社会团结，稳定了该地区的社会局势。菲律宾医疗协会（PMA）是菲律宾卫生部最重要的合作对象，它帮助卫生部制定健康保险政策，应对突发性流行疾病，甚至代替卫生部向边远地区派驻医生。菲华商联总会也曾协助马尼拉市政府推行清洁区运动，负责100个区中的5个区。

2.协助政府参与国际事务

由于部分菲律宾非政府组织在人权、环保、妇女等领域具有较强的专业性，它们有能力配合政府，甚至是代表政府参与一些国际事务。如为与联合国妇女、社会发展、人居、人口四个峰会相对接，菲律宾政府成立了国际人权发展多部门委员会（MCIHDC），该委员会中共有52个成员来自非政府组织。它们配合国家妇女权益委员会（NCRFW）、国家经济发展署（NEDA）、国家住房与城市发展合作委员会（HUDCC）、人口委员会（POPCOM）四个机构开展工作。1992年应联合国环境与发展会议（UNCED）第21项议程而成立的菲律宾可持续发展委员会（PCSD），在决策过程中给予非政府组织与政府机构同等地位。非政府组织独立选举出七名代表并设置秘书处，委员会决议需要得到非政府组织代表的一致同意方能生效。[26]1989年，当阿基诺总统访问美国寻求经济援助时，菲律宾非政府组织也派出小型代表团同期访美，在美国非政府组织的帮助下，游说美国国会援助菲律宾。[27]同年，在菲律宾政府与美国国际开发署（USAID）、世界野生动物基金会（WWF）商谈以“债务换自然”（Debt for Nature）的项目时，哈里本基金会（Haribon Foundation）负责对菲律宾政府的预案进行审查，针对缺少环保项目这一情况，在预案中加入“可持续发展议程”，并大刀阔斧地将预案的1/4资金用于环保项目，由菲律宾环境基金会（FPE）负责执行。在商谈过程中，哈里本基金会还将绿色论坛、非政府组织发展公约网络加入谈判队伍，而发展公约网络又坚持将免除债务联合会（FDC）和菲律宾工商社会进步基金会加入队伍，以提供技术支持。这些非政府组织的加入提高了谈判效率，为菲律宾政府争取到了更多的国际援助，谈判还决定在菲律宾非政府组织有能力执行具体项目的地区，美方将不再参与项目的执行。[28]华人社团长期参与国际事务，为菲律宾经济发展拓展空间，如1963年，菲华商联总会主办亚洲华商贸易会议；1978年，主持召开东盟五国工商研讨会；2009年举办第十届世界华商大会。(www.xing528.com)

3.协助政府管理发展项目

由于人力、财力资源有限，菲律宾政府仅依靠自身力量无法主持所有的社区发展项目，而普通企业在公益性和专业性上又无法达到项目要求，因此政府只能将发展项目的部分管理权力让渡给非政府组织，使非政府组织的角色从发展项目的承包者上升到管理者。菲律宾非政府组织在政府发展项目中主要担负的管理工作有社会宣传、需求评估、项目规划与监督、技能培训。1993年，菲律宾政府开展计划生育工作时，卫生部仅有200名工作人员，而菲律宾计划生育组织（FPOP）的工作人员和志愿者则超过12000人，且拥有很多专业人才，因此卫生部将项目全部交于非政府组织来制定和执行。

菲华商联总会自1960年起在全菲推动“行动计划—农村校舍”活动（Operation：Barrio Schools），捐献校舍3000多座，使50万儿童受益。由于捐献的校舍质量好，花费却只要私人承包商的一半，受到政府的好评。2002年，阿罗约总统从总统社会基金中拨款7000万比索，委托商总代建校舍；2003年，参议院议长德里伦（Frankin Drilon）从农村开发基金中拨款1.7亿比索，开展“商总—德里伦校舍方案”，由商总代替工造部兴建400座农村校舍；2004年商总还与教育部、劳工部和外交部合作，共同推动海外菲侨捐献校舍方案的施行（Classrooms Galing sa Mamamayang Pilipino Abroad）。[29]

从以上事例可以看出在卫生、扶贫、环保、社会服务等领域，菲律宾非政府组织体现出来的管理能力和执行能力甚至超过了菲律宾政府，非政府组织已经成为社区发展项目的管理者，而不仅仅是合同承包者。

4.非政府组织管理

对非政府组织的管理原本属于政府职权范围，但由于菲律宾政府管理能力不足，不得不向非政府组织让渡部分管理权力，以非政府组织自律来减轻政府的工作压力，最明显例子是非政府组织认证协会（PCNC）。按照菲律宾国税局1998年12月颁布的13-98号决议，非政府组织认证协会有权对提出申请的非政府组织进行审查，通过认证的非政府组织即成为“受赠组织”（donee institution），国税局无权拒绝认证结果。该协会仅有一名成员来自国税局，其他成员全部来自非政府组织。该组织由于审查严格规范，得到政府和社会的高度认可。

在非政府组织认证协会前，也出现过类似的组织，但仅局限在较为专业的领域之中。如教育类非政府组织曾经组织过一个认证机构，设定教育行业准入标准。1973年成立的法律行会（Integrated Bar of the Philippines）不但高度自治，还有权参与地区法院和最高法院法官的选举。菲律宾商会也拥有一些政府认可的自治权力，以确保下属企业规范经营。

5.行政监督

行政监督指非政府组织从社会角度对政府部门和官员的违规行为进行监督审查。这项工作原本是在野党的主要工作，但从阿基诺总统时代起，政府赋予非政府组织行政监督功能。《地方政府法》中规定竞投标、津贴委员会（Prequalification，Bids and Awards Committee）中必须有非政府组织的代表。纳加市规定该市人民理事会中的非政府组织作为公众履行宪法权利的代表，有权接触涉及公共事务和官员行为的记录与文件等信息资料。在社区就业与发展计划中（Community Employment and Development Program），政府鼓励非政府组织举报政府部门及官员的违规行为。《菲律宾发展公约》（Covenant on Philippine Development）也提出非政府组织应监督政府政策和项目的实施以及政府官员的工作业绩。[30]2008年，菲律宾童子军加入一个专门监督政府采购的独立调查项目——“G-Watch”，参与调查教科书购买和发放过程中可能出现的腐败行为。童子军通过200多个分支机构向每一所中小学配备至少一名的志愿监督员，监督书本的采购数量和递送时间。

（三）司法参与

司法参与指非政府组织代表某个社会群体，甚至是整个公民社会对政府部门或政治人物提起诉讼，是非政府组织政治倡导功能的新发展，非政府组织在司法参与中充当的是公诉人而非起诉人的角色。如近年来菲律宾非政府组织以人民的名义起诉政府部门造成的环境破坏和电费过高，在纠正政府不当行为上收到了一定的效果。一般情况下，非政府组织只有在立法参与和行政参与无法收到效果时，才会选择司法参与，但有时司法参与确实能够收到意想不到作用，甚至造成很大的政治影响。2001年，一些非政府组织不满埃斯特拉达总统的腐败和无能，依照宪法第6章第3条的规定，以公民身份提出对埃斯特拉达总统的弹劾提案，得到了1/3以上众议员的支持，从而启动弹劾程序。虽然弹劾程序失败，但最终引发了第二次人民力量运动。非政府组织的司法参与作用也因此得到了广泛的承认。