菲律宾非政府组织研究：发展与倡导成就

1986年后，由于宽松的法制环境、充足的国外援助以及非政府组织整体政治觉悟与组织水平的提高，菲律宾出现了第三个非政府组织发展高峰。根据菲律宾非营利部门研究项目统计（如表3-2所示），1997年菲律宾非政府组织的总数在24.9万～49.7万之间。这些组织广泛活跃在社会福利、经济发展与政治倡导的第一线，作为菲律宾政府的政治合作伙伴，监督国际援助资金流向，协助制定地方建设预算，执行社会经济发展计划。至拉莫斯时期，菲律宾国民生产总值增长率大幅提高，财政赤字缩小，外汇储备充足，外国投资增加。1997年，菲律宾人均国民生产总值达到1203美元，被国际舆论称为亚洲的又一只“准小虎”。[74]这些成绩的取得与非政府组织的积极参与分不开。更重要的是，非政府组织通过立法、政策制定、行政监督等政治倡导工作，促进了政府体制改革，减少了行政腐败，成为一支举足轻重的政治力量，并进一步加强了自身的网络化趋势与获取援助的能力。

表3-2　1997年菲律宾非政府组织的分布情况　单位：万个

资料来源：Ledivina V.Carino，Between the State and the Market：The Nonprofit Sector and Civil Society in the Philippines，Quezon City：Center for Leadership，Citizenship and Democracy，National College of the Public Administration and Governance，University of the Philippines，2002，p.85.

（一）非政府组织的倡导工作及成就

重建民主时期，菲律宾非政府组织作为政府政治合作伙伴，被赋予制定、执行和监督国家发展计划等政治倡导任务，在“国家中期发展计划”（Medium-Term Philippine Development Plan）等一系列发展项目中扮演了关键的制衡角色，发挥了重要的倡导作用。1987—1992年菲律宾的“国家中期发展计划”被认为是发展中国家非政府组织与政府全面合作的典范。以其中的社区就业发展计划（Community Employment and Development Programme）为例，非政府组织在政府的授权下对该计划的资金运作进行监督，减少了执行环节中的贪污和腐败。[75]

该时期菲律宾非政府组织的政治倡导平台主要有五个：一是“携起手来”（Kabisig）计划。该计划由阿基诺政府制定，在拉莫斯时期得到了菲律宾非政府组织机构（PINGOI）的大力支持，间接获得了美国国际开发署（USAID）的资金援助。大批非政府人权组织通过该计划参与政府的“道德恢复计划”（Moral Recovery Programme）。1993年的“社会一揽子计划”（Social Pact）与该计划类似；二是农村发展总统委员会（PCCD）。该委员会成立于1992年6月，主要从事农村的发展建设，致力于农村发展的非政府组织在其中扮演了关键角色；三是可持续发展总统委员会（PCSD）。该委员会的成立受到了1992年联合国环境与发展会议（United State Conference on Environment and Development）的影响，环保组织是该委员会的主要成员；四是社会改革议程（Social Reform Agenda of 1992）。非政府组织参与政府、国会在解决贫穷问题方面的研究，增加对贫穷问题的投入；五是国家反贫困委员会（NAPC），菲律宾非政府组织作为该委员会的下属部门，协助制定扶贫计划，并承接所有的具体工作。

该时期菲律宾非政府组织在倡导工作上的成就很多。如1992年，22个非政府组织联合成立了地方治理全国委员会（NCC-LG），并于1993年在布拉坎（Bulacan）与菲律宾政府举行了一次重要的会议，检查《地方政府法》执行情况。[76]此外许多非政府组织还成立临时联合会，就妇女、儿童、主权、人权、改革等特定社会问题进行研究，推动相关法律的制定或修订。如人民土地改革联合会（CPAR）由15个非政府组织组成，成功起草了《农村综合改革法》（Com prehensive Agrarian Reform Law，Republic Act 6657），之后于1991年解散；菲律宾原住民联盟（KAMP）联合了各地原住民组织，要求修改宪法中不利于原住民土地权益的条款，在该联盟的努力下，1987年宪法强调：“国家应保护原住民拥有传统土地及附属权益，确保其经济、社会、文化利益。”[77]类似的组织还有致力于渔业改革的渔业及水产业改革国家联合会（NACFAR），致力于减少暴力的和平联合会（Coalition for Peace），致力于减轻人民负担的免除债务联合会（FDC），致力于环保的绿色论坛（Green Forum）等。

这个时期菲律宾非政府组织推动的其他重要法令还有保障弱势群体居住权的《城市发展及住房法》（Urban Development and Housing Act）和《综合保障住房融资法》（Comprehensive and Integrated Shelter Financing Act），确认国家经济、政治和社会生活中妇女地位的《国家建设中的妇女法》（Women In Nation-Building Act），保障市场低价药品的《通用药品法》（Generic Drugs Act）以及《反强奸法》（Anti-Rape Bill）、《撤销反侵占用地法》（Act Repealing the Anti-Squatting Law）、《原住民居民权利法》（Indigenous Peoples’Rights Act）、《渔民法》（Fisheries Code）、《国家反贫穷法》（National Anti-Poverty Act）、《国家 药 品 法》（National Drug Policy）。这些法律的通过，扩大了非政府组织的政治影响力，同时也为非政府组织的政治倡导工作提供重要法律依据。

（二）非政府组织资金来源扩大

菲律宾非政府组织的政治倡导工作提升了其整体工作能力与政治影响力，从而增加了资金来源，进一步带动整体发展。如菲律宾非政府组织在1987—1992年国家中期发展计划的自雇贷款援助项目（Tulong Sa Tao Self-Employment Loan Assistance Programme）中获得2980万比索，在非政府组织小额信用项目（NGO Micro Credit Programme）中获得3000万比索，在小型企业发展项目（Micro-Enterprise Development Programme）中获得1亿3000万比索。仅1991年，就有1027个非政府组织获得了贸易与工业部的经费。[78]菲律宾非政府组织还从国际援助机构获取了大笔经费，如加拿大国际开发署在1985—1993年共提供2500万美元的援助，资助菲律宾非政府组织实施“第二代”发展项目，包括菲律宾合作发展援助项目、菲加人力资源发展项目、菲律宾非政府组织发展援助项目、非政府组织发展与妇女保护项目等。[79]双方在这个时期建立起牢固的合作关系。(www.xing528.com)

此外，1991年，菲律宾国会仿照总统社会基金（Presidential Social Fund）的形式，出台了农村发展基金（CDF）政策，给予副总统[80]及每一名参议员、众议员一定数额的基金，总金额高达30亿比索。1992年，拉莫斯为争取国会的支持，设立了国会主动配额，向国会议员提供另一笔基金，总金额比农村发展基金还庞大。这些基金大多流向与议员关系密切的非政府组织，既拉近了国会议员与非政府之间的关系，也带动了一批新非政府组织的成立。农村发展基金与国会主动配额、1991年《地方政府法》、国际援助，成为该时期菲律宾非政府组织的三大发展动力。

（三）非政府组织网络的发展

非政府组织的政治倡导工作还进一步加强了非政府组织网络的兴起。据调查，1996年时，菲律宾77个省中的50个均成立了各式非政府组织网络。[81]这些超越地理条件、行业边界与意识形态而建立的网络，使非政府组织通过集体形式发展对外关系，获取资源，扩大影响力，保持自主性，从而提高整体倡导能力。1990年5月，全菲十大非政府组织网络组成了菲律宾非政府组织公约网络（CODE-NGO），该组织是菲律宾非政府组织的最高组织形式，与“立即土地改革”（AR Now）、渔业改革非政府组织网络（NGOs for Fisheries Reform）、反矿业联盟（Alyansa Tigil Mina）是当时倡导功能最为显著的非政府组织网络。[82]

亚洲土地改革和农村发展非政府组织联合会（Asian NGO Coalition for Agrarian Reform and Rural Development）、非政府组织驻亚洲开发银行工作机构（NGO Working Group on ABD）等国际非政府组织网络不但把总部设在菲律宾，而且在其中发挥主要作用的也是菲律宾非政府组织。菲律宾移民权利集团（PMRG）则是一个由海外劳工、倡议者、菲律宾非政府组织以及来自其他国家的非政府组织组成的国际性非政府组织联盟。它包括四个全菲性的菲律宾非政府组织联盟（即菲律宾人权倡议联盟、菲律宾移民权利观察、公共服务与劳工独立联盟、劳工教育与研究联盟），和一个亚洲劳工保护组织（即亚洲移民论坛），以及来自亚太与中东地区的24个移民权益保护的倡议集团、妇女组织与工会。[83]

（四）华人社团倡导功能加强

1986年后，菲律宾华人社团的倡导功能也得到了发展。这除了菲律宾内部环境因素影响，还与三个外部因素有关：一是菲律宾与中国政治关系的改善，1980年年初，中国政府明确向菲律宾等国家表示，无论在物资上或道义上，中国都不会支持当地与政府对抗的左翼组织；二是中国经济的崛起及中菲经贸关系的飞速发展，推动了华人社团的复兴；三是大批中国新移民进入菲律宾，为华人社团注入新活力。[84]华人社团在血缘、地缘上的天然优势，使其在中菲关系上的政治影响力迅速提高，这种政治影响力又转化为其在菲律宾内部事务上的政治倡导能力。

1992年，菲律宾各宗亲会联合会召开理事会，决定正式拜会中国大使馆，随后五名常务理事冲破台湾当局压力完成了破冰之旅，此次活动对各大华人社团与大陆的联系日趋紧密起到重要的示范作用。华人社团纷纷投入到促进中菲关系发展的具体工作之中，带动其整体政治地位的提高和政治倡导功能的加强。华人社团中倡导功能最显著的当属菲律宾华裔青年联合会（KAISA），该组织成立于1987年8月，是菲华社会中一个规模不大却颇具影响的新型政治性社团，具有明显的第三代非政府组织特征。它产生于菲律宾华人面临着是否认同、融合于菲律宾大社会的历史抉择时期，1986年菲律宾重建民主也促进了该组织的诞生。华裔青年联合会将争取和维护华人合法权益、改善菲华关系、促进菲华融合作为首要工作目标，政治功能是其核心功能。它在宣言中明确提出：“我们认为参政是华人作为菲律宾公民的权利和义务，我们将以各种方案和行动，为争取和维护华人的合法权益与平等社会地位而努力。”[85]1988年，华裔青年联合会通过上层游说、媒体宣导，促使政府实行了短期非法移民合法化方案，使数千名华人非法移民取得了合法居留权。为了创造有利的政治倡导条件，该组织还与菲律宾政府部门、国会保持经常性交往联络，并将所创办的《桥》月刊赠送给政府各部门以及参众两院的200多名议员，还聘请了菲律宾天主教主教辛海棉、众议员许尔绮和社会服务部部长沓未拉等三人为该会顾问。

1986年后，菲华商联总会逐步完成了政治立场转变，在积极与中国联系的同时，也确立了立足菲律宾、立足菲华关系、促进菲华融合的新路向，彻底摆脱了两岸问题的政治困扰，将工作重心放在菲律宾社会，以实现菲华社会的需要和利益为先，政治倡导能力因此有了很大的提高。菲华商联总会多次参与了政府经贸政策的制定，陪同政府官员出访中国、日本等国，成为菲律宾政府在经济事务、华人华侨事务以及中国事务上的重要咨询对象。阿基诺总统在1991年出席菲华商联总会的第18届全国代表大会时，发表了重要讲话，高度赞扬协会对政府的辅助作用。[86]1999年第22届代表大会上，商总明确提出鼓励华裔参政的议案，被视为商总在政治功能上的转变。

此外，1998年从菲华商联总会中分离出来成立的菲华工商总会（CFBC）也体现了很强的政治倡导功能。该组织针对为数众多的土生土长华侨因法律规定无法获得菲律宾国籍的情况，在1998年9月向菲律宾参众两院提交了《土生土长外侨简化入籍法案》。虽经司法阻挠、政权交替等困难，终于在2001年6月8日促成了《土生土长外侨简化入籍法》（9193号法令）的签署。从此只要是诞生在菲律宾的外侨，都可以通过该法案申请成为菲律宾公民，众多新老华侨因此法入籍，进一步促进了菲华融合。[87]2001年，以促进两岸和平统一为宗旨的中国和平统一促进会正式成立，菲华各界知名人士均加盟此会。[88]近年来该组织相当活跃，不仅在菲律宾本土，而且在世界各地不遗余力地倡导两岸和平统一。