1986年前，菲律宾各届政府对非政府组织的态度都比较复杂，经常出现“既拉拢又打压”的两极化政策，基本立场是将非政府组织为己所用的同时，弱化其影响力。1986年后，菲律宾政府对非政府组织的政策出现根本变化，政府不再把非政府组织看作对手与潜在威胁，而是重要的政治合作伙伴。不但将非政府组织纳入各级行政体系，还向非政府组织释出部分行政权力，让其深入参与国家的各项治理。这一有利条件使非政府组织迎来了新一轮发展，许多非政府组织转型成为倡导取向的非政府组织。
（一）非政府组织的政治合作伙伴地位得以确认
阿基诺总统上台后推行“人民力量制度化”、“建立新制度”等社会改革措施，于1986年制定了“人民力量发展政策议程”（policy agenda for people-powered development），其中确认了非政府组织在国家可持续发展中的重要作用，并倡议建立政府与非政府组织深入合作的法律机制。在这一议程的指导下，菲律宾国会对宪法进行了有利于非政府组织的修改，明确非政府组织作为“人民力量”代表的法律地位，并赋予它们直接参与各级行政决策的权利。
1987年宪法第2章第16条规定：“人民及其组织有效合理地参与各级社会、政治和经济议题决策的权利不可剥夺，国家应通过法律手段确保充分协商机制的建立。”1991年，阿基诺政府重新颁布了《地方政府法》（Local Government Code），明确规定了非政府组织在地方各级行政、立法机构中享有的权利。并要求在每一个省、市地方政府中建立一个地方发展理事会（Local Development Council），负责起草跨部门综合性发展规划，包括地方政府的土地使用规划、环境保护规划等，理事会的成员构成中，至少要有1/4来自于非政府组织和企业。地方发展理事会被认为是该时期菲律宾非政府组织发展的推进剂，通过它的带动，菲律宾民众的政治参与意识得以提高，包括乡村在内的各界民众开始向政府争取最基本的公共服务保障。[66]
阿基诺政府还于1990年3月颁布6938号、6939号法令，设立合作社发展局（CDA），作为唯一的合作社登记管理机构，改变之前由农业发展合作社局（BACOD-DA）、蔗糖调控部（SRA）、运输合作社办公室（OTC）、国家电力部登记部（NEA）等部门多头管理合作社的混乱局面，进一步明确了合作社的职能与权益，促进了合作社的新发展。
在拉莫斯时期，政府推行与非政府组织建立战略同盟的政策，进一步促进了倡导取向非政府组织的发展。到1993年，共有16834个非政府组织正式参与了各级地方机构。[67]
在埃斯特拉达时期，政府为整合非政府组织资源应对贫困问题，成立了国家反贫困委员会（NAPC），总统亲自担任委员会主席。该委员会在地方不设相应的下属行政部门，具体工作全部由非政府组织承担。委员会仅在各行政区设立3～5人的联络机构，协调政府与非政府组织之间的扶贫工作。在非政府组织的广泛参与下，该机构的扶贫工作一度开展得十分活跃，得到了基层民众的认可。
上述法律和政策奠定了重建民主时期菲律宾非政府组织作为政府政治合作伙伴的地位，极大地促进了非政府组织政治参与的热情，并使它们发挥出巨大的政治倡导能力。这在其他发展中国家，特别是东南亚国家中是绝无仅有的。
（二）非政府组织配套机制机构不断健全
为动员非政府组织参与政府在各领域的发展计划，阿基诺政府于1990年在18个政府部门和5个特别政府机构中建立了非政府组织联络处，并成立人权问题总统委员会（PCHR）、司法重组委员会（JRC）、政治犯问题总统委员会（PCPD）来配合非政府组织工作。[68]1990年，阿基诺政府模仿印度尼西亚“Panca Sila”组织打造“携起手来”（Kabisig），号召非政府组织加入，协助政府推动各项发展计划。拉莫斯政府除继续支持阿基诺时期建立的机制机构外，还学习墨西哥、韩国等国家的成功经验，设立“菲律宾2000”等社会经济发展改革计划，加强与非政府组织全面合作，寻求更广泛的社会基础。菲律宾政府还通过“政党名单系统”[69]（party-list system）来保障非政府组织在立法机构的政治参与，非政府组织可以以较小的选举成本在众议院获得席位。(www.xing528.com)
1995年纳加市通过一个非政府组织授权条例，目的是在政府和公众之间建立一个有效参与的组织结构。条例规定了非政府组织参与该市公共服务的资格与权益，以及在与市政府合作中承担的相应责任。该条例将符合条件的非政府组织吸引到一个自治理事会——纳加市人民委员会（NCPC）中，协助市政府在基础设施、保障设施和生活必需品项目等方面谋求发展，以提高公众生活质量和城市发展水平。该会拥有以下权利：（1）城市发展项目、公共活动及发展规划制定过程中的参与权；（2）在政策制定中的投票权；（3）在政策执行中的监督权和评估权；（4）在城市立法机构中的立法建议权与投票权；（5）作为公众履行宪法权利的代表；（6）接触公共事务文件和官员行为记录等信息资料的知情权。[70]
（三）非政府组织资金管控的放松
1986年后，在菲律宾非政府组织的要求下，国家经济发展署（NEDA）不再对输入非政府组织的国际资金进行管控，而是通过非政府组织发展公约网络（CODE-NGO）等较大的非政府组织网络来获取非政府组织年度财务状况。非政府组织甚至被允许越过政府机构直接争取官方发展援助（ODA）。1989年国家经济发展署出台的《政府——非政府组织合作大纲》中明确规定，非政府组织可以直接与外国政府或机构就援助具体事项进行谈判，获得的援助资金可以不经过菲律宾政府而直接由非政府组织自行支配。[71]为了鼓励非政府组织参与政府项目竞标，阿基诺政府还给予非政府组织10％的竞标优惠。[72]
（四）非政府组织成员进入政府
1986年以前，菲律宾政府经常吸纳非政府组织领导和成员进入行政体系，但主要目的是为了弱化非政府组织领导力量，或模仿非政府组织的成功运作模式，建立新组织，以降低非政府组织的作用和影响力。而阿基诺、拉莫斯政府吸纳非政府组织领导和成员的目的主要是为了加强与非政府组织的沟通配合，提供的多是政府内阁成员或政府顾问等实职，如在1987年宪法的起草委员会中，48名委员有10名以上来自非政府组织。如表3-1所示，阿基诺、拉莫斯时期进入政府担任重要职务的非政府组织领导有14位，在其他政府岗位上的非政府组织成员为数更多。非政府组织成员大批进入政府一定程度上带动了倡导取向非政府组织的转型。
表3-1 重建民主时期非政府组织领导成员入阁名单
续表
注：*该环保组织以寓言故事《国王与小鸟》（Hari and Ibon）为名。
资料来源：整理自Gerard Clarke，The Politics of NGOs in Southeast Asia：Participation and Protest in the Philippines，London and New York：Routledge，1998；Asian Development Bank，A Study of NGOs：Philippines，1999；Ledivina V.Carino，Between the State and the Market：The Nonprofit Sector and Civil Society in the Philippines，Quezon City：Center for Leadership，Citizenship and Democracy，National College of the Public Administration and Governance，University of the Philippines，2002.
此外，政府内阁成员在非政府组织兼任荣誉职务的现象也非常普遍。如1992年拉莫斯内阁中有十位官员在菲律宾工商社会进步基金会（PBSP）任董事会成员，包括外交部长拉姆洛（Alberto Romulo）、金融部长拉萨里诺（Ramon del Rosario）、商贸与工业部长纳瓦诺（Rizalino Navarro）、农业部长塞巴斯地安（Roberto Sebastian）、中央银行主席库伊西亚（Jose Cuisia）等。[73]
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