菲律宾非政府组织政策转变的原因

重建民主时期的各届菲律宾政府之所以积极调整与非政府组织的关系，提高非政府组织的政治地位，并将非政府组织视为政治合作伙伴，有以下几点主要原因。

（一）政府需要通过与非政府组织的合作来提高执政能力

从政府方面来看，阿基诺、拉莫斯、埃斯特拉达三届政府被媒体称为“弱势政府”或“软弱政府”。阿基诺总统虽然有很高的威望，但亲马科斯的反对势力一直在寻找推翻她的机会，在其执政期间发生了七次未遂政变，政局不稳，经济恢复缓慢；军人出身的拉莫斯总统虽有军队支持，但在大选中仅获得23％的选票，其政党在国会中也没有主导权；埃斯特拉达的民意支持度较高，但支持基本来自社会最底层，缺少上层社会和中产阶级的支持。从国会和地方政府来看，传统政治精英的各个派系长期以来把持着国会两院大多席次和地方政府的行政权，许多地区的官员和民意代表一直由某个家族成员轮流出任，使政府难以有效行使立法权和地方行政权。1987年新宪法颁布后的几届国会成员大多为传统政治精英，这些人代表了菲律宾大土地财阀的利益，被称作“caciques”。以1992的众议院为例，200名众议员中，有130名属于传统政治精英家族，另外39人与这些家族有直接关系，仅有31人与这些家族没有关系。参议院情况也类似，24名参议员中仅有部分不属于传统政治精英家族，但也与这些家族有直接关系。[61]

复杂的政治环境使政府在行使权力时受到很大限制，许多社会、经济方面的改革政策难以实行。政府不得不把目光转向非政府组织，希望利用非政府组织的执行力和影响力，提高政府的行政能力与工作效率，并在一定程度上制约腐败的菲律宾官僚体系。陆德（Steven Rood）认为，“菲律宾非政府组织为政府提供了与社会经济特权团体之间的绝缘层。”[62]克拉克（Gerard Clarke）认为，“菲律宾非政府组织的集体政治参与不但可以加强公民社会，还可以为政府加快政策改革施加有利影响。”[63]由此可见菲律宾政府通过与非政府组织加强合作来摆脱传统政治精英势力的干扰，提高执政能力无疑是正确的思路。

（二）政府需要通过非政府组织来消化国际援助资金

从1986年起，以官方发展援助（ODA）为主的大批国际援助涌入菲律宾，主要来自北美、澳大利亚、欧洲和日本。1986年菲律宾吸收的官方发展援助为9.558亿美元，较1985年的4.604亿美元翻了一番，1987—1989年略有下降，保持在7.5亿～8.5亿之间，1990年创纪录地达到12.767亿美元。但从图3-1中可以发现，实际上每年承诺提供给菲律宾的官方发展援助都远远大于菲律宾实际获得的援助。1988—1990年这三年承诺提供给菲律宾的官方发展援助总额为56.581亿美元，实际吸收仅为29.758亿美元，为承诺提供援助的52.6％。(www.xing528.com)

图3-1　1978—1990年菲律宾所获官方发展援助

资料来源：Asian Development Bank，Key Indicators of Developing Asian and Pacific Countries，Manila，1992，p.71.

2001年，菲律宾政府在《官方发展援助于20/20行动框架中的表现》（ODA Performance within the 20/20 Initiative Framework）[64]报告中，承认1994—2001年间，菲律宾官方发展援助的资金仅有8％～11％用于社会服务，而超过50％用于基础建设；用于社会服务的官方发展援助的使用率也不尽人意，且呈不断下降趋势。1995年为76.2％，1997年为74.3％，1999年仅有62％，基础教育、健康、用水、排污等领域的下降最为明显。在执行过程中，许多项目进展缓慢，被迫延长工期。[65]上述情况说明当时菲律宾政府没有能力完全吸收官方发展援助资金，因而需要非政府组织参与到各项发展计划中，加快援助资金使用，减少政府运作支出，缩短项目周期。

（三）非政府组织体现出巨大的政治影响力

在马科斯集权时期的后半段，非政府组织作为一种政治存在已经开始发挥政治干预作用。以社会行动全国秘书处、菲律宾工商社会进步基金会、国家自由选举运动为首的一批非政府组织为反马科斯运动提供了关键支持，成为制衡政府的重要力量。同时非政府组织也在不断地进行着自身机制调整，扩大、完善非政府组织网络。在某些地区，非政府组织已经成为强大的政治力量，其领导人甚至在地方选举中获得重要胜利，非政府组织体现出的政治影响力，使新政府为之侧目。阿基诺、拉莫斯总统经常参加马尼拉地区大型非政府组织的活动，在全国各地考察访问时，也常常在大批媒体的陪同下，高调拜访当地非政府组织，以显示对非政府组织的重视。