打击走私也有助于国民党更好地认识到领土主权的意义，领土主权是现代民族国家的核心特征之一，而在中国它却由于治外法权的存在被剥夺。19 世纪以来中国签订了许多不平等条约，其中治外法权的规定限制了国民党政府管辖权的范围，阻止其官员进入外国租界和起诉外国人。这是法律帝国主义的遗产，解决这个问题是国民党领导人长期以来的目标，也是20 世纪初叶中国民族主义浪潮兴起后的核心目标。[49] 外交家伍朝枢在美国《外交事务》杂志中发表文章声明，中国“只是像一个在自己家中持家的女主人那样，与每个独立的主权国家采取大致相同的政策”。[50] 学者们指出，文明国家主张在世界舞台上，各个国家之间的主权相互平等，这一理想在某种程度上是由19 世纪的法律实证主义，国际法和殖民冲突所建构起来的。[51] 伍朝枢对这一观点的引用显示出了中国（和其他地方）的思想家们已经接受了领土主权的观念，尽管其起源不无偶然性。对国民党政权而言，如果能实现国土以内的至高无上的主权，将会推动中国向正常国家迈进，并能进一步消除治外法权这个令人羞耻的外国帝国主义的痕迹。
此外，除了夺回国家尊严，取消治外法权还有着重要的实际价值。由于越来越多的走私者利用中国支离破碎的主权状态来逃避逮捕和处罚，实现从属人管辖到属地管辖的转变迫在眉睫。到1930年代，治外法权在其他的半殖民地政治中大多被废除，但在中国却依然存在，对外国人的法律保护事实上仍然很强大。最具轰动性的走私案件涉及日本国民和当时的殖民地公民——韩国人和台湾人——他们的领事频繁地干预案件，以保护他们免受起诉。[52] 一位历史学家指出，许多日本殖民地公民“在治外法权的范围内从事非法活动”。[53] 然而，许多出版物和政府报道都表明，治外法权被所有国籍的人——无论是外国籍还是中国籍的走私者利用。那些从事货物走私的中国商人也利用了治外法权以获得有利的供货渠道，并尽量减少被起诉的风险：他们主张拥有多个国籍，并将其业务转移到外国租界或与外国人合作。[54] 因此，毫不奇怪地，中国官员经常抱怨中国当局所制定的国内反走私法律法规，无法在外国租界内适用。[55]
打击走私，也意味着打击治外法权。虽然列强在华治外法权直到1943年才被彻底废除，但缉私之战确实使得国民政府大大削弱了外国特权。国民党的官员们进入外国租界办案，他们宣称，不论参与走私者的国籍为何，只要是与中国有关的走私案件，中国官员都具有专属管辖权。更重要的是，政府通过改革与走私犯罪的相关法律，获得了列强的承认。正如劳伦·本顿（Lauren Benton）指出的那样，半殖民地的政治家为了摆脱治外法权的掣肘，往往着力于改革其法律制度，以期符合列强的要求，尽管这种要求在本质上是自相矛盾的——因为它一方面主张对本国法律主体的管辖权和法律豁免，一方面又宣称之所以如此主张是因为当地司法体制的失败和国家主权的孱弱。[56] 就中国的个案而言，外国人认为中国法制的“野蛮”或其政府的“不稳定性”导致他们不得不主张治外法权。[57] 为了对付这个不合理的借口，国民党追摹其他半殖民地的政治经验，采取双重战略，一方面加强对其统治的合法性权威的垄断，一方面又促使其统治的手段逐步正规化。
反走私斗争与打击治外法权斗争的一个交汇点是所谓的“联合调查规则”（《会讯章程》），最初于1864年引进，1868年由清廷正式通过，《会讯章程》规定了外国人在被以走私罪起诉时，应如何审判与惩罚。这些规则是外交妥协的产物。根据《天津条约》第16 款的规定，清政府一贯主张他们有优先权“在最大程度上采取最有利于预防欺诈或走私的手段。”[58] 英国当局承认清政府在条约规定的范围内有权单方面实施没收等处罚，但他们认为，对英国国民只能由英国领事按照治外法权原则科以处罚。《会讯章程》通过分割对走私案件的管辖权来体现这些原则。如果案件涉及没收的情形，由一名清政府官员担任法官，一名外国领事担任陪审员。如果案件涉及罚款的情形，双方角色则颠倒过来。双方必须就可能施加罚款或没收罚款的事项达成协议。如果任何一方不同意，争议就会通过外交途径被移送到总理衙门（清朝外交部）和英国驻京全权公使去解决。[59]
《会讯章程》制定于第二次鸦片战争（1856—1860年）清政府战败之后，但清廷内心未必完全抵触这一制度。正如柯塞北（Par Cassel）正确地指出的那样，规则中所载的领事管辖权等做法，与清代法律传统中的联合审判和个人管辖等方面的规定是大致相似的。像世界其他地区一样，拥有多元民族结构和多元法律体系的清帝国长期以来一直都要顾及管辖不同的族群，社会结构与专业群体的诸多法律及司法体系。治外法权最初被视为在法律多元秩序范围内对西方列强的妥协。外国人在华必须遵守中国法，但如有必要，可以受到其本国国籍的官员的惩罚。[60] 驻英公使郭嵩焘在1878年与英国外交大臣索尔兹伯里侯爵交换意见，重申了这一原则：“条约中所承认的只是……外国违法者应当由本国官员依照本国法律予以惩罚。”[61] 十年后，在与美国国务卿贝雅德（Thomas F.Bayard）交换意见后，清政府外务部长官徐寿朋这样解释中国政府在走私案件中的共同管辖权地位：“中国有权对在华美国公民进行审判与处罚，有权没收中国海关当局扣押的违禁品。但如果在任何情况下存在着未经调查就无法解决的疑难情形，这时就应该提起会审……”[62] 从清政府的角度来看，中国保留了确定何时发生走私违规行为的专属权力，但根据条约和传统，惩罚罪犯的责任却被授予外国领事馆。
但是，清政府的统治太过羸弱无力，并最终走向了崩溃，列强趁机攫取了更多的权利，他们往往按照有利于其自身利益的方向，去诠释治外法权的规定和行使对其国民的领事裁判权。《会讯章程》实际上很少被援引，因为外国商人往往倾向于交罚款了事。[63]然而，这种情形在19世纪清帝国的法律秩序中是可以被容忍和接受的，但在20 世纪却被认为是对作为民族国家的中国的主权不可容忍的侵犯。随着1928年关税自治的恢复，国民党政府不但坚决主张其对中国对外贸易的监管权，以及对潜在的违法行为的裁判权。1931年8月，海关总署告知其官员：“从某种意义上来说，现在会审程序可能已经在实质上被废弃。”[64]一年后，为回应美国公使馆的质询，国民党政府正式宣布，单方面废除会审制度。[65] 国民党通过对《整理中美两国关税之条约》的扩张解释来论证其行动的合法性，并借此恢复了中国关税自主权和“一切有关事项”。[66] 正如中国外交部长汪精卫后来解释的那样，“完全自治”不仅包括恢复关税和增加财政收入的权利，还有通过罚款和没收来打击走私的权利。汪精卫激愤地质疑：“……否则，如果针对外国人的没收和罚款依然必须中外联合行动的话，这怎么能称之为完全自治呢？”[67]
除了垄断起诉走私的法律权力外，国民政府还设法扩大其领土管辖权，以涵盖剩余的外国租界。[68] 国民党人延续了清末“通过执法来主张主权”的策略，积极主动地寻求各种机会，通过主动的执法来获得取代外国管辖权的机会。[69] 在国民党的领导下，海关总署也设法通过创建一个法律框架来扩大其管辖权的覆盖范围，以便于在外国租界内行动。上海是打击治外法权的重要战场，因为这个城市的走私活动最为猖獗，公共租界与法租界等区域的治外法权的存在导致了国家主权的碎片化，这有利于走私活动逃避法律的管辖。在1930年代初期，海关官员们争论如何在这些治外法权的领域里实现封锁，然后决定采纳引进相关法规的技术规定，使得海关有权检查公司记录，以确保其职责得到妥善履行。[70] 1923年，海关总署与外国人操纵的上海工部局达成非正式协议，在知会工部局后，海关官员可以在涉嫌偷运走私物品的商务活动中实施突击检查。[71](www.xing528.com)
国民党的反走私政策，招致国内外许多方面的反对。国民政府单方面宣布废除会审制度使外国势力受挫，因此美国拒绝承认国民党在《整理中美两国关税关系之条约》中对“关税自主权”的扩张解释，并宣称美国在华法院将继续对被起诉走私的美国国民行使管辖权。[72] 英国坚持原“天津条约”的解释，承认中国有权没收走私货物，但无权处罚英国国民。[73]日本抱怨说，中国的行动违反了现行条约协议的精神和法律的明确规定。[74] 同时，国际交涉中的一些公开的袭击事件使得外国领事人员坚持主张他们对本国国民的治外法权，反对中国在其租界内的反走私行动。[75] 这些外国领事官员们运用殖民话语中的瑕疵来表达他们的抱怨，他们拒绝协助中国政府进行任何打击走私的行动，理由是中国缺乏应对走私的国家法律。最后，地方上的中国商人也表示出对国民政府反走私行为的激烈反对。上海十六同业公会在报纸上刊载出一系列的请愿书，并将其转交给国家机关，表达商会成员的利益诉求，反对海关对其商业活动的干预。其中一份请愿书反映了海关的突击检查对其商事业务的破坏性影响：“商店一经被抄，营业立时停顿，凡与商店有交易者，无不发生恐慌。”[76] 其他请愿书抱怨中国企业受到歧视，因为唯有他们没有治外法权的保护，他们主张给予商人有对处罚规定提出申诉的权利，并指控海关“非法越权”。[77]
尽管受到众多抵制，国民党人仍然力排众议，致力于推进其计划。为了取代已经废止的会审制度，国民党政府要求公司或商人向一个新的机构上诉，这些上诉将由海关罚则评议会来处理。海关罚则评议会于1934年11 月根据“预防法”的规定成立，这个委员会提供了一个由财政部和海关的高级官员组成的法律评议会，商人可以对海关征收罚款的处罚规定进行申诉。委员会审查申诉后，可以做出三项裁决，即维持、变更或者撤销原来的处罚。申诉人如对委员会裁决有异议，可以将其案件提交行政法院——这是国民党政府的最高行政司法机关，负责审理行政诉讼案件。至少有一位高级海关官员会称颂了这一审判机关的公正与有效性，并指出其成员“始终愿意理解海关的观点，但与此同时，他们也应当相信海关裁决的正义性”。[78]
虽然总是遭受拒斥，但国民政府还是恢复了对租界内商务活动的突击检查。尽管海关人员起初曾在面临非难的时候撤回行动，但最终他们的行动得到了国民政府内部最高层的支持。例如，财政部公开重申海关拥有检查企业商业记录的权力，指出这种手段能够阻止欺诈行为，维护国家收入，保护那些合法经营的商人。[79] 1934年随着走私预防法的颁布，海关总署再次与上海工部局和外国领事商议，允许其官员在公共租界展开行动。该机构最终获得了一项非正式协议，该协议允许海关官员在上海市第一特区法院发出搜查令后进行稽查。海关官员对此协议十分不满，因为根据协议，他们只能搜索那些不享有治外法权的中外人士的商店。尽管如此，他们承认，与其他政府机构已经同工部局达成的协议相似，这已经是在当时的情况下可以获得的最好的协议[80]。
海关官员在其他地方也达成了类似的制度协议，但结果只能说差强人意。例如，在广州，海关人员突击搜查了涉嫌逃避进口酒税的沙面岛上的租界内的英资企业，但除了对该公司所有者象征性地处以罚款外，他们依然束手无策。[81] 在天津，直到治外法权被正式废除为止，海关人员都无法不受限制地进出外国租界。[82] 尽管如此，海关官员们对该市外国租界内的走私问题一直保持着密切的关注。这些障碍并没有阻止他们进行突击行动，在可能的时候，国民党的势力渗入了外国租界。在1936年底的回顾中，上海行动专员在报告中反映了这些断断续续的突击稽查行动中遇到的困难。[83] 然而，即使没有工部局或法国当局的协助，海关官员们也努力地使走私预防法继续在公共租界和法租界得以执行。[84]
反走私法律改革有助于巩固国民党的法律权威。海关罚则详议会等新机构通过建立正规化的裁决程序，使得中国再次展现出一个可以名副其实地充分行使领土主权的“现代”国家的面貌。正如陈利所说：“废除外国在华治外法权的企图，仍然是对中国人最为有力的号召，它使中国人致力将把中国的法律和政治制度现代化/西化，以收回主权，赢得国际尊重”。[85] 国民党的一位高级官员申明了这种联系，他宣布中国现在有一个专门的法院处理公民就海关总署的决定提出的诉讼，他们可以和欧洲与美国的公民一样，用法律诉讼来保障其自身利益并挑战其本国海关的行政裁决。外交部长汪精卫在与英国外交官的谈话中强调了这一点，他认为新的反走私条例的颁布，旨在使中国法律在这件事上的规定更符合现代要求，如其他国家所采用的规定一样。[86]“创设西方风格的制度与程序，并使其水平能与外国同行相颉颃，是国民党摆脱殖民话语缺陷的一个重要战略，在西方殖民话语看来，中国不能有效地对付走私活动，是因为它缺乏现代化的实体法律，或者一个称职的中央政府。”[87] 最后，国民政府通过颁布新法律，规定了与走私有关的争端必须通过相关的法律程序，这表明了国民党有意控制对走私案件上诉人的管辖权。在国民政府官员的心中，中国中央政府对于走私案件的独立裁决，将成为一个中央政府的国内法上的执法问题，而不再是备受外界干扰的外交问题。
国民政府的这种制度改革和话语主张与其他半殖民地的政治活动中的那些试图通过法律改革来收回治外法权的尝试是一致的。[88] 如果以威斯特法利亚体系所确认的完全意义上的领土主权为衡量标准，国民党通过积极的监管行为来夺回治外法权的成就显得过于温和，甚至没有多大意义。但是，如果我们认识到主权概念从未真正理想化地实现过，它一直是琐屑的，多层次的，以及微弱的，那么国民党实现从属人管辖权过渡到属地管辖权的这一进步已可谓成绩斐然。[89] 尽管在南京十年期间，这种转型也从未完全实现，但是打击走私的行动为国民政府治愈治外法权这种法律帝国主义的痼疾提供了良好的机会，使他们得以利用这种他们的前辈们无法做到的方式将其权力渗入到外国势力控制的殖民飞地。
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