国民政府在北伐战争（1926—1928年）中的胜利，标志着中国自1911年清朝覆灭以来中央政府第一次获得了名义上的统一。南京的新政权制订了一项雄心勃勃的计划，它希望通过加强中央政府的执政能力，稳步实现经济现代化，并建设一个能够抵御外部势力威胁的国家，以此来继续推行晚清和民国的“自强”政策。然而，新政权也面临着困境：各地拥有实际控制权的军阀和依然盘踞在其剩余“势力范围”的外国势力对新政权施加了不同程度的阻挠。幸运的是，国民政府拥有其他国内竞争者所没有的一项重要资源：中国的关税收入。19 世纪中期的不平等条约最初迫使清廷放弃了关税自主权，并以5%的低税率对外国商品征税。[13] 这一条约除了具有侮辱意义外，还有着实质的影响，它使得政府原本可得的税收被削减，并因此导致政府对其财政政策的选择权受到限制。清廷与其继任的国民政府一再试图通过外交谈判来废除这一条约，但直到1928年，国民政府和美国缔结了《整理中美两国关税关系之条约》，自此中国才恢复了对进口商品的关税自主权。[14]
对新政权而言，高关税被证明是一种财政上的实惠。连续的税率调整使税率从1928年（关税自主之前的最后一年）的3.8%提高到了1937年的27.3%，并由此带来了相当可观的收入。总利润从1928年的1.28 亿元上涨到1931年的3.85 亿元，增长到三倍，到1937年下降到3.43 亿元。进口关税的增长更快，在同一时期，从7200 万元上涨到3.15 亿元，到1937年下降到2.61 亿元。[15] 关税很快成为了中央政府最大和最稳定的收入来源，在整个南京十年期间，约占每年总收入的一半。财政的稳定使得国民政府能够通过利用资本市场和发行大量公共债券来成长为一个更加现代化的财政国家。正如一位经济史学家所总结的那样，“国民政府的收入严重依赖于关税，这种说法是毫不夸张的”。[16]
除了收回关税自主权外，国民政府还加强了对海关总税务司的控制，该部门负责征收关税，并执行贸易管制。[17] 尽管自1854年海关成立以来，海关官员一直是由外国高级官员组成的，但它一直是中央政府的官僚机构。该机构最初仅负责少数几个港口的国际海运业务，到了20 世纪30年代，该机构负责了近五十个口岸城市的监控、治安和国内外贸易税收的职责。为了更好的利用该机构的组织能力，以及介入其所管辖的地域范围，国民政府从1928年开始进行了一系列的改革，使海关税务司成为了中央国家机关之一，并赋予其更多的工作职责。从1930年起，国民政府授权海关税务司对中国的海岸线进行巡查，并直接对各个税务部门进行控制，还赋予其维护海疆，实施扣押和逮捕的权力。因此，在南京十年期间，该机构在日常生活中越来越频繁地出现，海关税务司被提升为中央层级的行政管理机构，这一关乎中国社会和经济领域的重要事件绝非巧合，因为海关部门总是在寻求扩大其管辖区域与责任范围。方德万（Hans van de Ven）考察了查尔斯·蒂利（Charles Tilly）的论述，结果他发现，国民党政府对半殖民地机构如海关税务司给予财政支持并非唯一个案。它预示了后殖民政体对殖民机构的支持是为了增强其机构的自身利益并巩固它们的权力。[18] 换句话说，国民党政府和其他后殖民政体的国家建设并不是另起炉灶，而是以现有的殖民地制度为基础的。
然而，国民党政府为其强硬政策付出了高昂的代价。对消费者来说，高关税使得进口的从奢侈品到日用商品的价格大幅度提高。对商人来说，新规章限制了交通运输与货易货贸易的自由。在20 世纪前，中国当局一直试图通过征税和控制贸易来遏制沿海走私。[19] 然而，在关税自主权实现之前，在5%的低关税下，不论是走私活动和还是缉私活动，其财务上的刺激诱因都颇为薄弱。一份报告指出，对走私者来说，关税自主权实现之前的走私谈不上是暴利生意，例如武器和麻醉品等违禁品和盐等政府垄断商品的走私。[20]《中行月报》的一篇文章呼应了这样的观点：“走私者冒险大而所得征，往往得不偿失。”[21] 对国家来说，起诉小额走私的时间和资源往往超过了理论上可以收取的5%的关税。[22](www.xing528.com)
新关税从根本上改变了这一情形。在南京十年期间，关税增幅从未超过30%，但进口关税却大幅上升。诸如人造丝、食糖和煤油等大宗商品的刚性需求很强劲，因此被征收了两位数甚至三位数的关税。商人们很快意识到，如果他们能够避免支付沉重的关税，并削弱那些没有（或不能）这样做的竞争对手，他们就能获得丰厚的利润。毫不奇怪，征税最严重的商品很快成为了走私最频繁的商品，这些商品的走私很快取代了传统的走私。一位官员估计，即使一名走私犯每三次走私丢失了一次货物，他仍能获得30%的利润。[23] 他总结道：“走私者放弃其他形式的走私和逃避关税的动机是非常强烈的。”[24] 对国家来说，在关税自主权实现之后走私所造成的损失远胜之前，这对于一个没有多少资金来源的政权而言造成的损害是极为严重的。
新的关税制度和法规使走私活动从一个长期问题演变成了一个严重损害与威胁国民党权威与财政的痼疾。中国各地的官员和媒体报道称，非法贸易的激增令人担忧。在主要港口，官员们发现了走私者们越来越复杂的诡计，例如，由小走私者、跑腿者和小贩将货物伪装到轮船和铁路上，又如妇女把袋子捆扎在肚子上，以此装作怀孕，水手把货物藏在你能想象到的船的任何缝隙中。在海岸沿线，舢板和俗称“蛇船”或“泡芙”的汽船穿梭往返于中国领土、外国租界与列强的殖民地之间，试图躲避征税。非法货物先是通过公路和河流运输，继而流入市场，与合法的进口商品（因此价格较高）一起销售，两者非常相似几乎无法区分。面对这一普遍的走私，一位官员发出了不祥的预警：“这种非法贸易的发展趋势是不可能遏制的，它将持续增长到一个非常严重的程度。”[25] 走私迅速地压倒了现有的执法能力，并严重威胁到国家的重要收入。
一个对走私界定过于狭隘的法律框架，加剧了走私活动带来的威胁，因此产生的打击走私的需求也变得更为迫切。例如，1928年和1935年的《民国刑法典》明文禁止生产、运输、销售和消费其他麻醉品，包括吗啡、海洛因和可卡因。[26] 其他法规对于政府管制商品如盐、武器和战略性物品如银、钨等则有禁止私营贸易的规定。[27] 将有限范围内的商品归类为违禁品是晚清法律改革的产物，旨在缩减对帝国垄断之外的海运贸易和私营贸易的限制。[28] 明朝（1368—1644）实行的禁令，在清朝早期开始扩大，直到19 世纪晚期才被解除。然而，这些禁令仍然保留在法律上，中国的法律传统要求后朝皇帝颁行的法律不得与先祖相违背，以此表达对先祖的敬意。[29] 晚清法学家薛允升不断地痛斥老旧的法律造成的问题，海事法规也没能逃脱他的斥责。他轻蔑地论述道：“近则全无限制矣。定例均成具文。”[30]民国时期的立法进一步缩小了清朝禁止走私的货物范围；然而，并没有禁止逃避关税或走私非违禁品的规定。这种模棱两可的法规在判定走私普通消费品是否构成犯罪时常常导致混淆。例如，在一次调查中，一位海关官员告诉当地的行政长官和军事指挥官：“他们主要关心舢板上是否藏有禁止携带的违禁品和武器。走私问题从不困扰他们，他们也不清楚如何区分走私品和完税商品。”[31] 在关税自治之前，被抓到运送违禁品如麻醉品或武器的走私犯往往交由地方官员审判，但一般的逃税行为则通常由海关处以罚款或没收财产。在关税自治之后，中国各地的海关官员试图将贩运消费品的走私犯移交地方当局进行审判时遇到了许多障碍。例如，当东南地区的一名海关官员试图将两名被捕的走私犯移送地方当局时，检察官十分为难地说：“没有任何法律可以对付这些所谓的罪犯。”然后，他们被移送到另外一个接收他们的官员那里，但是他们不会被审判。当地官员把许多这样的可疑走私犯留在了监狱里，“显然他们还是不知道如何对付这些罪犯”。[32] 在东北，一名官员报告说，当地警察在逮捕走私犯后不久就将其释放了，因为没有惩治走私的特别条例，他们无权对走私犯施加处罚。[33] 没有明确的法律条文说明如何处理逃税，或对是否构成犯罪进行回答，这就招致了广泛的疑虑。
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