金融消费者保护机构困境的研究成果

目前对金融消费者具有保护职责的机构，主要是消费者协会和金融监管机构。就消费者协会而言，鉴于工作人员专业技能、知识结构、认识能力等多方面限制以及金融消费难以纳入《消费者权益保护法》调整范围的限制，消费者协会对金融消费者的保护非常薄弱，基本处于“缺位”状态。

目前，我国的金融监管框架表现为“一委一行两会一局”，即国务院金融稳定发展委员会（一委）、中国人民银行（一行）、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会（两会）和各地金融监管局。各机构虽在内部设立了金融消费者权益保护部门，针对各自领域的投诉、侵权事件进行处理，但是缺乏统一的监管保护机构。当前，我国专门保护金融消费者权益的组织机构建设刚刚起步。消费者协会更多的是对接受非金融性商品和服务的消费者进行保护，因金融商品和服务相对高的复杂性和专业性，以及受工作人员的专业技能、知识结构、认识能力等多方面的限制，消费者协会对金融消费者的保护往往力不从心。我国银行业在金融消费者保护方面采取了一系列的措施，在金融机构内部设立投诉机制方面较有作为。同时，对商业银行的投诉处理监督评估机制有比较详尽的规定，要求商业银行建立以服务客户为中心的监管体系，维护好、保护好金融服务消费者的合法权益，并要尽到及时告知等义务，从而保障金融服务消费者在金融市场中的合法权益，但在金融机构外部的投诉机制和纠纷解决机构的设置方面尚处于摸索阶段。

具体来说，在金融市场上，我们已习惯于从金融业不同领域的角度赋予客户相应身份：去银行办理存款时被称之为“存款人”、与保险公司签订保险合同时被称之为“保险相对人”，在证券交易所买卖股票等有价证券时被称之为“投资人”。但是，随着金融放松监管、业务交叉与创新，以及综合化经营趋势的发展，金融产品和服务的界限日益模糊，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求，实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品，在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果，银行理财产品的监管就是适例。^[7]金融服务的商品化，使得存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义，客户选择一项金融服务也就是挑选商品，客户就是金融市场上的消费者。但我国所有的金融监管机构中至今没有专门负责消费者保护事务的部门，即便是监管机构内部，处理消费者投诉和解决纠纷的机制也相对缺失。消费者协会和各监管机构对金融消费者的指导和教育也都较为缺乏，使得金融消费者维权意识淡薄，这也助长了银行等金融机构对于消费者权益的侵害。

现阶段，我国现有的机构对金融消费者的保护存在体系尚不健全、保护力量薄弱等问题。为构建一个统合协调、多层次的保护体系以实现对金融消费者利益的动态立体化保护，需要将政府性保护机构、自律性保护机构和第三方保护机构等整合为分层次、多元化而又统合协调的金融消费者保护体系。对于当前我国在保护机构上面对的困境就是如何对机构进行统合。对于保护机构的统合，本书总结为三大挑战：

（一）政府性保护机构的统合

为了推动金融改革更好地保护金融消费者的权益，使金融系统更加稳定，很多国家设立了专门的金融消费者保护机构。2000年英国首次在《金融服务与市场法》中以法律条文的方式明确地将金融消费者保护列为金融监管的第一目标，赋予英国金融服务局以保护金融消费者的职责。2012年《金融服务法案》出台后英国金融服务局虽然面临解体，但金融消费者保护机构即金融行为监管局得以设立。美国的改革借鉴了英国的金融监管模式，设立专门的监管机构对金融消费者进行保护。^[8]2010年7月，美国出台了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），规定成立一个机构专门负责金融消费者保护，这个机构即消费者金融保护局，与消费者密切相关的金融产品与服务都受其监管。^[9]防范金融消费者金融风险的发生也是该机构的重要职能之一，相对于简单地保护金融消费者的金融权益，其职能要求更高，其不仅要具备识别金融产品风险的专门金融知识，还要具备分析整个经济周期对金融风险演变影响的能力。政府性保护机构的统合有着重要的意义，美国金融监管改革法案指出，在金融服务领域致力于消费者保护机构的设立将对金融消费者保护理念的发展提供强大的动力，这样一个核心机构可以有效而迅速地协调其他机构的运作。虽然将来自不同机构的工作人员统合起来不简单，但可以肯定它会为消费者保护以及金融商品和服务的市场带来巨大的好处。(www.xing528.com)

（二）自律性保护机构的统合

目前，我国各级消费者协会侧重于对普通消费者而非金融消费者和劳务消费者的保护。我国专门保护金融消费者权益的组织力量相当薄弱，再加上金融产品和金融服务相对于传统的商品具有高度复杂性和创新性，往往导致消费者协会在保护金融消费者权益时显得力不从心。关于行业自律，我国有必要借助政府外在力量的推动作用，强化行业内部自律，切实发挥行业协会督促金融业保护金融消费者的功能。^[10]对此，有学者建议在加强各金融业协会协同作用来保护金融消费者的同时，也要积极地在各级消费者协会内设立由专门人员组成的金融消费者保护工作委员会，以切实强化消费者协会保护金融消费者的职能。^[11]

（三）第三方保护组织的统合

目前，英国、澳大利亚、日本已成功地设立了金融申诉专员服务机构，杨东教授建议我国也可以借鉴其经验，设立类似的机构。英国、澳大利亚的金融申诉专员服务制度是一种独特的替代性的金融纠纷解决制度。由于金融申诉专员服务机构是独立于消费者和金融机构的第三方机构，因而其纠纷处理更具中立性、公平性等特点，同时该制度也已逐渐成为国际上多元化金融纠纷解决机制的核心制度。^[12]近年来，亚洲各国家和地区也设立了类似的机构，如我国台湾地区2012年1月依据“金融消费者保护法”设立了金融消费评议中心，新加坡设立了金融业争议调解中心，2012年6月香港也设立了金融纠纷调解中心。^[13]在后金融危机时代，统合型的金融纠纷解决机构的设立为雷曼迷你债券等类似案件的解决提供了专门途径，在保护金融消费者利益方面发挥了巨大作用。^[14]如何将更中立、更公平的第三方保护机构更自然地引入我国，是值得学界、立法者探讨的话题。

总的来说，当前我国金融消费者保护机构呈现出以下几个问题：一是受社会职能分工、运行机制的影响，其投诉处理流程没有形成统一的模式，权益保护工作尚处在探索阶段，对金融机构的约束力、对投诉事件的裁决公信力没有明确规定，在金融消费者权益保护方面作用有限。二是各领域分立模式下的权益保护机构，不能适应金融商品和服务界限模糊化的趋势，容易出现投诉事件重复受理或无法受理的情况，各机构间的协调互动不足，不利于金融消费者权益保护形成合力。三是缺乏对金融权益保护部门监督的机制，权益保护部门是否认真履职，金融消费者的投诉是否得到及时有效解决，消费者对处理结果是否满意，权益保护效果是否逐渐提升或处于一个良性区间，都需要综合的监督机构进行评价和监管。