金融风险防范法律研究：解决保护消费者的困境

在涉及金融消费者保护方面，我国的法律体系主要包括《消费者权益保护法》《民法典》《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《保险法》《证券法》等法律，《储蓄管理条例》《外汇管理条例》等行政法规，以及中国人民银行、银保监会、证监会发布的大量行政规章和规章性文件。现有立法主要呈现出较为分散、效力等级低的特点。

（一）金融消费者的法律概念缺失

目前我国并没有在立法中明确给出“金融消费者”这一概念，学界对“金融消费者”的概念也存在分歧。有观点认为金融消费者应排除法人，指以生活消费为目的购买金融产品和服务的自然人；^[1]有观点认为应该区分金融消费者和金融投资者的概念；^[2]还有观点认为接受金融产品和服务的自然人、法人和其它组织都应纳入“金融消费者”概念中，^[3]因为在特定情况下，受市场因素、财力、风险承受能力的影响，法人和其它组织也可能居于类似普通消费者的弱势地位，因此金融消费者应该是统一的概念，据此形成灵活的类型化概念界定和与之相适应的制度体系。“金融消费者”法律主体的缺失，使权益保护工作显得捉襟见肘。金融消费者的权利，诸如金融知情权、金融消费安全权、自主选择权、公平交易权、求偿权、监督权、结社权和受教育权等没有被系统地描述；针对金融产品和服务的特殊性，金融消费者应区别于一般消费者的权利，如信用权、有条件的撤销权等也没有被特别地规定。由于金融消费者概念的缺失，金融消费者对自己权利的认知处在比较混沌的状态，在一定程度上纵容了侵权行为的发生，这也正是当前金融消费者保护立法缺失带来的最直接的后果。

（二）对金融消费者风险防范保护的基本立法缺位

当前，我国对于消费者的保护主要集中在《消费者权益保护法》中，该法只是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律，其对消费者的定义过于狭窄，仅将“生活消费”纳入保护范围，“金融消费”由于消费对象的本质差别而有显著不同，难以适用。然而，“金融消费者”概念未被当前金融立法所采用，保护金融消费者利益作为金融监管目标未被正式写入法律之中。2003年，原中国银监会从中国人民银行分设出来后，确立了监管工作新的理念、“四个监管目标”和“六条良好监管标准”。^[4]其监管目标和英国2000年《金融服务和市场法》规定的四大监管目标完全一致，不同之处仅在于，英国的监管目标写进了法律，原银监会的监管目标却没有完全写入《银行业监督管理法》。《银行业监督管理法》和《商业银行法》提到“保护存款人和其他客户的合法权益”，但它并没有强调处于相对弱势地位的消费者利益保护的特殊性和重要性。《银行业监督管理法》虽将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标，且对银行业监管机构的职责作了系统规定，却没有明确“为消费者提供适当保护”，更没有一个条文涉及金融消费者保护。

随着保护金融消费者观念的逐渐深入，2006年正式施行的《商业银行金融创新指引》首次使用了“金融消费者”这样的表述，指出商业银行的金融创新应“满足金融消费者和投资者日益增长的需求”“充分维护金融消费者和投资者利益”，反映出银行监管当局的监管理念转向。然而，当前我国缺少对金融消费者保护的概念、原则进行统一、细致规定的基本立法。针对我国金融法律法规在消费者权益保护方面的不足，我们应该进一步完善现有法律法规体系。从短期看，建议我国选择一般立法模式，利用《消费者权益保护法》的修订，扩大解释消费者的含义，或是在该法中对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的定义及其特殊权利、保护原则、保护机构的职责、纠纷解决途径等内容。条件成熟时，可采用专门立法模式，借鉴美、英、日等发达国家的经验，制定《金融消费者保护法》，并建立专门的保护机构。

（三）保护金融消费者的法律法规效力层次较低(www.xing528.com)

当前，我国保护金融消费者的法律法规，主要是金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件，总体呈现出法律效力层次较低，影响政府机构的执法效果，不利于保护金融消费者的现状。例如，当金融消费者与金融服务机构之间发生利益冲突时，如何进行调整，如何处理争议，由哪个机构负责处理，处理程序如何，怎样保证程序的公平公正等具体问题，现行法律包括《商业银行法》和《银行业监督管理法》都没有做出明确规定。在现有监管体制和行业自律体制都没有对金融消费者给予足够关注时，金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制。这种做法无疑激化了金融机构与消费者之间的矛盾。此外，相关法律法规的协调性不够，有的下位法与上位法冲突，或者是同等效力的法律法规相互重叠交叉，造成了法律真空，使金融消费者无所适从。

对此，立法者面临的一大问题就是如何提高立法层级，以尽快制定和颁布有关专门的法律法规。立法者需除去现有立法中矛盾重复的规定，提高立法层级，完善有关金融消费者保护的民事责任的规定。对此有学者认为应加快制定《个人信息保密法》和《征信法》，明确个人信息特别是金融信息的收集和使用范围，加大对违法使用个人信息的惩罚力度，禁止个人金融信息被用于法律规定以外的其他目的；颁布《金融机构破产条例》或《金融机构市场退出条例》《存款保险法》或《存款保险条例》，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，实现对金融消费者合法权益的有效保护，防范金融机构的道德风险。^[5]同时，立法者还需要根据不同行业金融消费的特点，在部门规章中制定完善的消费者保护条款。然而现有规章虽填补了银行个人理财服务法律制度尤其是消费者知情权保护的空白，但存在的问题是：仅原则性地规定了银行应为一定的行为，对以什么方式作为，作为到什么程度等，都没有具体规定，导致在实践中操作性不强；并且仅对银行施加了一定的义务，对其违反义务产生的民事责任却语焉不详，侧重于追究银行的行政责任，在民事责任上，仅规定银行未按规定进行风险揭示和信息披露造成客户经济损失的，应按有关法律规定或者合同约定承担责任，这显然背离了保护金融消费者的初衷。

（四）金融消费者保护理念陈旧

基于金融消费者的弱势地位，在立法原则上应采取倾斜于金融消费者的保护理念。现行法律，如《商业银行法》中“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益”，将商业银行和金融消费者的权益并列在一起，没有体现出对金融消费者的倾斜性保护，而且也没有明确规定营销人员销售金融产品时的说明义务和适合性销售义务。同时现行法律也对没有对金融机构的民事处罚措施予以规定。如《证券法》中，虽然规定了持续信息披露的内容，但是对披露内容真实性的核验没有具体规定，对金融消费者权益受到侵犯时金融机构应该承担的民事赔偿责任也没有详细描述。制度的空白缺失反应的是对于背后理念理解得不够深刻。因此，本书认为应在金融消费者保护的理论基础之上规定具体制度。在我国，金融消费者的概念和法律保护已开始进入人们的视野。今后，我国金融市场法制建设的核心内容，将是构建一个以金融消费者保护为中心、包括金融产品和服务的统合立法体系。综观世界各国的金融立法，在金融行业和金融商品从纵向规制向横向规制转变的过程中，出现了从原有的单一监管者的功能性监管模式向统合金融市场、资本市场相关法律到一部法律中的发展趋势，从而将传统的银行业、证券业、信托业、保险业等整合起来。例如，在日本2006年《金融商品交易法》中修改与整合了《投资顾问业法》《金融期货交易法》《证券交易法》等法律，扩展了“证券”的内涵，提出了“金融商品”的概念，以更好地规制金融市场中出现的各种商品和服务，填补法律在金融行业规制上的空白。日本已成功构建了横向的、全方位的行业规制框架，囊括了从销售、劝诱、资产管理到投资顾问等环节，将原有的纵向行业监管模式有效地转变为以投资者保护为核心的横向监管体制。有学者认为，保护金融消费者已经成为当前各国立法的潮流和趋势，将投资者保护提升到金融消费者保护的高度，这一基本思路已经反映在各国的金融监管与金融法制改革之中，把投资者作为弱势群体的金融消费者保护理念扩展了以前只关注投资者自我责任的理念。^[6]

针对当前立法现状及困境，本书认为我国应紧跟国际立法趋势，对金融商品和金融服务统合立法，引入金融消费者保护的理念，以体现对金融消费者的倾斜保护和国家干预的原则。为了从根本上强化对金融消费者的保护，本书建议应制定系统完善的立法以保护金融消费者。