金融创新下金融监管本土化研究

金融创新的复杂性使得政府与监管当局面临很大的挑战。三十多年来的监管实践说明，政府或监管者往往在问题已经出现后作出事后反应，而不是事前进行监管。但可喜的是，金融监管已不再被认为是金融危机或冲突的副产品或反映。在新常态背景下，应对金融创新的金融监管模式要求完善的市场体系基础，以金融立法为导向，市场监管为主，政府监管为辅。^[43]。

总体上看，我国应形成以金融创新法为主干，以金融监管组织法为桥梁，以一系列规范金融创新产品和金融市场的特别法为分支的金融创新监管法律体系。

（一）完善金融监管基本法律体系

1.建立健全金融创新立法。促进金融创新，应当加强和完善金融立法工作。建议制定《金融创新促进法》作为规范金融创新的基本法律，内容上包括调整范围、突破分业经营限制的条件和程序、保护与激励机制、市场退出机制等^[44]。

一方面立法要涵盖所有的银行和非银行金融机构，从权利和义务的角度来约束所有参与创新活动的金融创新者及金融机构的行为，使金融机构在成本—收益的公平竞争环境下经营。有学者^[45]强调立法要立足金融业务和金融产品，按照功能监管的思路，用统一的规则去规范不同金融机构的组织创新、业务创新和产品创新行为，对于提供同质金融产品的不同金融机构应适用相同的监管规则，保证不同的市场在规则方面的基本统一。故而立法在保证所有的金融机构和金融从业者都受到约束的前提下，应考虑到目前金融创新环境下，市场存在大量的混业经营的情况，应对金融创新产品进行穿透式监管，还应保证同类金融产品受到同等的约束和规制。

同时，金融立法要维持连续性和一致性，这样可以给投资者和创新者形成理性预期。因为政策的持续性和连贯性等特点，有利于金融创新者和投资者做出理性判断^[46]。

2.完善金融监管组织架构。通过制定《金融监管组织法》调整现有金融监管体制，建立适应我国国情的监管体制^[47]。

（1）明确监管的目标和原则。我国监管部门承担监管与发展的双重职能，二者在短期内可能存在目标不一致、政策冲突，一般而言存在以发展为重、监管激励不足的问题。故而要调整完善适应金融创新市场的金融监管体制，强化监管激励，并提高监管的灵活性是重中之重。

（2）完善金融监管组织体系。根据目前的“一行一委两会”的监管组织架构，发挥金融稳定委员会在不同监管机构之间的协调作用，突出中国人民银行在监管架构中的地位和权威，强调金融委以央行为依托但相对独立的地位、金融委在监管方式与重点方面应与各专门监管机构之间存在不同。(www.xing528.com)

（3）监管权责应当对等。由于金融监管存在寻租现象，监管体制应通过合理监管分工、严格问责惩戒机制，将监管者的行为统一到金融监管整体目标来，防止出现权力滥用或有责无权的现象。同时，监管政策应当公开透明。由于监管者容易受外部力量影响，从而偏离公共利益的目标，故而监管政策的自由裁量权应与监管机构的独立性相匹配。对于独立性强、将消费者利益内化为自身目标的监管者可以赋予更多权力；对于独立性较弱的监管者，应当采取基于规则非相继性监管制度，增加监管透明度。

3.健全金融特别法律法规体系。进一步完善规制特定创新产品和金融市场的特别法，夯实金融市场法律基础。包括：①应当加快《金融控股公司管理条例》立法步伐，完善对金融创新主体的监管体系。②完善网络金融、电子银行业务等领域的管理办法，健全金融创新的市场基础设施。③丰富金融交易创新产品的监管立法^[48]。④尽快健全我国信用评级监管法律体系。⑤加强金融创新产品的专利立法保护，有效控制金融创新产品被广泛复制后的扩散和滥用^[49]。

（二）发展和完善金融市场，加强基础设施建设

金融创新所带来的风险屡屡失控，其主要原因在于我国目前金融市场的市场化程度不高，科技与金融创新的结合进一步加剧了金融消费者与金融机构之间的信息不对称。故而引导金融创新向更好更强发展，仅仅依靠政府监管力量是不够的，其结果必然是政府监管高频失灵。因此，政府及监管当局还应大力发展和完善金融市场，综合运用市场自律原则，加强金融市场基础建设，例如标准化金融创新产品、规范其交易规则等，发挥其主导优势，减少金融机构中投资者与创新者之间的信息不对称问题；健全信息披露制度，在金融创新产品设计和内容方面要加大信息透明度，以提高监管的效率，降低信息成本。

（三）完善法律责任设计

在法律责任的设计上，应当注意以下几点：首先是明确金融创新法律责任主体：金融机构和金融从业者。在具体的制度设计上有学者^[50]提出可以借鉴合伙企业与合伙人的法律关系，引入连带责任制度——导致金融危机发生的破产企业的高管应当拿出此前从公司获得的高额薪金补偿债权人或股东的损失，或用来救助需要救助的企业。这种责任至少可在法律上产生两个明显的效应：一是因经营风险高的金融创新产品对投资人产生损害时，股东和高管都不应因此而获得高额的收益，会促使股东和高管们在经营高风险的创新产品时更加谨慎；二是因经营高风险的创新产品而给市场和其他市场主体带来风险时，股东和高管都不应当获得无风险时所应当获得的高额收益，从而建立更加公平的社会财富分配秩序。^[51]

在金融创新活动当中，风险责任的追究与否取决于金融机构及其工作人员有没有不正当且违反规则的行为。若有则无论造成直接损失与否，均须追责。有学者提出坚持风险责任适度追究原则并建立合理的法律责任免除机制，保护金融创新的有益尝试。对于适度的、有益的、主观上非恶意的金融创新活动尝试，即便创新失败并且产生了金融风险，也可在该机制框架下免除当事人法律责任。^[52]其次，强化金融创新法律责任形式。明确经济法律责任和民事责任、行政责任以及刑事责任的边界。金融创新的法律责任形式应当突出以下两点：一是经济处罚。二是资格处罚。