金融机构市场退出机制的实证分析：金融危机风险防范机制研究成果

（一）我国金融机构市场退出的立法政策梳理

我国有关金融机构市场退出的机制设置存在于不同层级、不同部门的立法当中，涵括了法律、行政法规、部门规章、地方性法规及相关司法解释，在改革开放后的四十余年里，逐渐形成了具备中国特色的金融机构市场退出规制体系。

1.法律。我国有关金融机构市场退出机制的法律有：《企业破产法》《公司法》《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《保险法》及《证券法》。

《企业破产法》及其司法解释《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（2002年）、《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（2007年）、《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（一）》（2011年），及与《公司法》所规制的法律主体虽非专门为金融机构，且未将所有的市场退出方式包含在内，但其仍为金融机构的市场退出提供了一般性规范。《企业破产法》第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第2条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”《公司法》第10章关于公司解散和清算的一系列规定也同样适用于金融机构。

《中国人民银行法》第52条对银行业金融机构的外延进行了明晰，包括在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。在此基础上，可将银行业金融机构分为商业银行与非商业银行。第2款则规定境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构也适用该法。第34条规定：“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。”

《银行业监督管理法》第16条确立了审查批准银行业金融机构终止的主体为国务院银行业监督管理机构，2018年机构改革后具体指中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）；第27条规定了“应当建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制”。第38条规定：“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组……”通过相关行政管理行为，对银行业务活动实施控制和管理，以保护债权人利益、力图恢复正常经营能力，虽然并非银行业金融机构市场退出的结果，但却是银行业金融机构市场退出过程中的处置方式，是可能经历的过程。第39条规定：“银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。”由此可见，第38条与第39条依据银行业金融机构存在的不同问题或危机分别规定了接管、重组、撤销的方式。

《商业银行法》在第7章“接管和终止”部分对商业银行市场退出的相关机制进行了规范。第64条至第68条系有关商业银行接管的规定，接管的决定与实施组织为国务院银行业监督管理机构；商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，可以对该银行实行接管。第69条规定了商业银行的解散；第70条规定了商业银行因吊销经营许可证被撤销，国务院银行业监督管理机构应当依法及时组织成立清算组进行清算；第71条规定商业银行不能支付到期债务，人民法院依法宣告其破产；第72条明确了商业银行终止的3种方式为解散、被撤销和被宣告破产。

此外，在《证券法》及《保险法》中，证券金融机构与保险金融机构的市场退出也得到了相关规制。《证券法》第143条规定：“证券公司违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害投资者利益的，国务院证券监督管理机构可以对该证券公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施。”第156条则对证券登记结算机构解散做出了规定。《保险法》第89条规定：“保险公司因分立、合并需要解散，或者股东会、股东大会决议解散，或者公司章程规定的解散事由出现，经国务院保险监督管理机构批准后解散。经营有人寿保险业务的保险公司，除因分立、合并或者被依法撤销外，不得解散……”第90条规定了保险公司或者其债权人依法向人民法院申请重整、和解或者破产清算，需经国务院保险监督管理机构同意；此外，国务院保险监督管理机构也可以依法向人民法院申请对该保险公司进行重整或者破产清算。第92条则对被依法撤销或者被依法宣告破产的经营有人寿保险业务的保险公司进行特别规定：“其持有的人寿保险合同及责任准备金，必须转让给其他经营有人寿保险业务的保险公司；不能同其他保险公司达成转让协议的，由国务院保险监督管理机构指定经营有人寿保险业务的保险公司接受转让。转让或者由国务院保险监督管理机构指定接受转让前款规定的人寿保险合同及责任准备金的，应当维护被保险人、受益人的合法权益。”第93条规定：“保险公司依法终止其业务活动，应当注销其经营保险业务许可证。”通过以上法律条文的列举可以看出，金融机构的市场退出与普通企业市场退出表现出一定的共性；与此同时二者的区别又是显而易见的，其中之一就是金融机构退出市场时，需要受到更多的行政监管与行政干预。

2.行政法规。我国涉及金融机构市场退出机制的行政法规有：《金融机构撤销条例》（2001年）、《存款保险条例》（2015年）、《金融资产管理公司条例》（2000年）、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（2011年修订）、《证券公司风险处置条例》（2016修订）、《期货交易管理条例》（2017年修订）、《外资银行管理条例》（2019年修订）及2020年新颁布的《优化营商环境条例》。

《金融机构撤销条例》至今已施行近20年。在该法第2条第2款中，明确了金融机构“撤销”的定义：“本条例所称撤销，是指中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，并予以解散。”第5条规定了金融机构撤销的原因：“金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益的，应当依法撤销。”第7条则规定了撤销的法律后果：“自撤销决定生效之日起，被撤销的金融机构必须立即停止经营活动，交回金融机构法人许可证及其分支机构营业许可证，其高级管理人员、董事会和股东大会必须立即停止行使职权。”除第1章总则外，《金融机构撤销条例》在分则中对撤销决定、撤销清算、债务清偿、注销登记、法律责任进行了详细规定。

2015年5月1日起施行的《存款保险条例》为建立和规范存款保险制度提供了明确依据。第1条规定“为了建立和规范存款保险制度，依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定，制定本条例。”体现了条例制定的目的与目标；第3条将存款保险定义为“投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。”

《金融资产管理公司条例》在其第六章“公司的终止和清算”中规定了金融资产管理公司终止及处置不良贷款的相关要求。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第6条规定：“非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔。非法金融机构设立地或者非法金融业务活动发生地的地方人民政府，负责组织、协调、监督与取缔有关的工作。”第13条规定：“中国人民银行发现金融机构为非法金融机构或者非法金融业务活动开立账户、办理结算和提供贷款的，应当责令该金融机构立即停止有关业务活动。设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动骗取工商行政管理机关登记的，一经发现，工商行政管理机关应当立即注销登记或者变更登记。”《证券公司风险处置条例》以行政法规的立法形式对证券公司的风险处置方式及具体要求进行了规范，包括停业整顿、托管、接管、行政重组，撤销，破产清算和重整，监督协调，法律责任等。《期货交易管理条例》第55条规定：“期货公司及其分支机构不符合持续性经营规则或者出现经营风险的，国务院期货监督管理机构可以对期货公司及其董事、监事和高级管理人员采取谈话、提示、记入信用记录等监管措施或者责令期货公司限期整改，并对其整改情况进行检查验收……对经过整改仍未达到持续性经营规则要求，严重影响正常经营的期货公司，国务院期货监督管理机构有权撤销其部分或者全部期货业务许可、关闭其分支机构。”第56条规定：“期货公司违法经营或者出现重大风险，严重危害期货市场秩序、损害客户利益的，国务院期货监督管理机构可以对该期货公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管或者接管等监管措施。”第58条则规定：“当期货市场出现异常情况时，国务院期货监督管理机构可以采取必要的风险处置措施。”《外资银行管理条例》对于外资银行的风险管理和内部控制进行了制度安排，其第五章也规定了外资银行的终止与清算制度。2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》第33条规定：“政府有关部门应当优化市场主体注销办理流程，精简申请材料、压缩办理时间、降低注销成本。对设立后未开展生产经营活动或者无债权债务的市场主体，可以按照简易程序办理注销。对有债权债务的市场主体，在债权债务依法解决后及时办理注销。县级以上地方人民政府应当根据需要建立企业破产工作协调机制，协调解决企业破产过程中涉及的有关问题。”

3.部门规章和地方性法规。我国有关金融机构市场退出机制的部门规章有：《典当管理办法》（2005年）、《企业集团财务公司管理办法》（2006年修正）、《信托公司管理办法》（2007年）、《证券投资基金管理公司管理办法》（2020年修正）、《消费金融公司试点管理办法》（2013年）、《商业银行资本管理办法（试行）》（2013年）、《金融租赁公司管理办法》（2014年）、《中国进出口银行监督管理办法》（2018年）、《中国农业发展银行监督管理办法》（2018年）《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》（2019年修订）。(www.xing528.com)

另外，在地方性法规中《广东省经济特区涉外公司条例》（已失效）《深圳经济特区涉外公司破产条例》（已失效）也有部分条款涉及金融机构的市场退出。

（二）风险防范下现行金融机构市场退出机制缺陷

1.我国缺乏系统健全的金融机构市场退出法律依据。通过梳理相关立法与政策可知，尽管现有法律法规已经涵盖了多数类型金融机构的多数市场退出方式和细则要求，为规范金融机构的市场退出提供了初步依据，但从整体观之，可见立法体系破碎，规范层级及条款规定细致程度参差不齐。当前我国仍缺乏一个系统健全的、专门的金融机构市场退出法律体系。具体而言表现为三个方面。

（1）从立法形式上看，我国尚未出现一部专门针对金融机构市场退出的系统性规范文件，现有规范以行政法规和部门规章为主，立法层次较低。虽然《企业破产法》或《公司法》能够提供相关依据予以适用，但金融机构较之于普通企业的特殊性并不能通过这两部法律体现，金融机构市场退出的特殊规则在立法工作缺乏“特别对待”。对于不同类型金融机构，其市场退出机制散见于各个层级的规范性文件，且这些文件多为对特定金融机构的综合性规定，对市场退出具体环节的规制较为简单，细节方面仍需进一步完善。

（2）因我国金融机构市场退出相关法律法规分布得过于零散，每部规范性文件往往自成体系且施行时间有别，部分施行多年的规定已经落后于实践变化，且与新施行的规定存在矛盾。同时，在各个规范层级之间，下位法与上位法的部分条款存在冲突，不同法律部门之间的衔接工作也有所欠缺。

（3）市场退出机制内部也未能建构起一套系统的市场退出程序规定。以金融机构的破产程序为例：“与金融危机救助机制的关系问题、行政机关与人民法院的协同合作问题都没有相应规范，使得在实践中处置金融机构的破产事件时没有明确的程序规范可依，破坏了金融机构破产制度的统一性，对金融机构科学合理地退出市场也造成了制度上的障碍。”^[1]

2.金融机构市场退出过程中政府过度干预，市场化程度低。市场退出通常是市场行为和政府行为的结合。金融是现代经济的核心，政府监管行为权重大是金融市场领域的显著特征之一。不可否认的是，金融机构有别于普通企业，由于金融机构自身具有高风险和公共性等特殊属性，监管当局的行政许可成为金融机构退出市场的必要启动条件，相关规定也体现了明显的行政干预色彩。例如我国《商业银行法》第69条规定：“商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。经国务院银行业监督管理机构批准后解散。商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。国务院银行业监督管理机构监督清算过程。”第70条规定：“商业银行因吊销经营许可证被撤销的，国务院银行业监督管理机构应当依法及时组织成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务”。又如《证券法》第122条规定：“证券公司变更证券业务范围，变更主要股东或者公司的实际控制人，合并、分立、停业、解散、破产，应当经国务院证券监督管理机构核准。”

然而，我国金融机构市场退出过程中政府干预呈过度之势，且现行法律尚未做到对有关部门行使行政权力的严格约束，影响了金融机构通过市场调节机制正常退出市场的进度和质量，容易引发金融机构内部人员的道德风险行为，破坏金融体系的正常运行秩序。如对中银信的处理上：“尽管中银信的实际财务状况是资不抵债，原股东的原始投资额已丧失殆尽，在收购协议执行过程中，中银信的股东仍按照1∶1的比例从收购方得到了偿付或者按照同意比例转换为对收购方的股权。而且，对中银信公司高级管理人员的法律责任并没有得到应有的追究。”^[2]

经营出现失败的金融机构，要建立有序的处置和退出框架，允许金融机构有序破产。但在整个金融行业的实践中，真正通过司法破产方式退出市场的只有大鹏证券、南方证券和广东国际信托投资三家公司^[3]。政府过度干预金融机构市场退出所带来的弊端在诸多其他案例当中清晰可见——经典的海南发展银行被行政关闭案便是地方政府监管不力、行政干预过多的恶果。海南发展银行自1998年被关闭始至今已十余年，在历经了四次失败重组后，到目前为止仍未完成破产清算，资产缺口仍在不断扩大，除个人储户和境外机构以外的国内机构债权人的利益始终处于悬而未决的状态^[4]。由此可见，金融机构退出时政府行政干预过度可能会助长道德风险，并严重影响问题金融机构关闭程序的进行。金融机构市场退出制度设计的目标是促进金融业健康发展、维护整体金融稳定，而非尽可能保护业内每一个机构都不失败、不出任何风险。因此，有效处理好政府与市场的关系、行政权力与司法权力的关系，利用完善的法制对行政干预手段进行严格规制，成为金融机构市场退出制度完善过程中亟待解决的重要问题。

3.金融监管当局的定位职责不明确。2018年以前，由于不同类型金融机构之间的业务存在显著差异，我国金融监管机构对金融机构的经营活动一贯采取分业监管模式。然而随着金融市场的演变，金融业之间的界限开始变得模糊，在金融控股集团模式下开展跨行业经营成为趋势。这削弱了分散的监管体系所拥有的专业化优势，给监管机构带来了极大的挑战^[5]。由于我国并未建立起专门的金融机构市场退出法律，只能适用各金融机构间的各自规定，造成了监管机构在实施监管行为时容易发生利益冲突、监管不力、权力与责任不对等、相互推诿等情况。此外，监管机构在不同方式的市场退出中也扮演着不同角色。应当明确监管机构在金融机构市场退出中的权力和责任，并对应由监管当局进行主导的接管、重整等救助制度加以详细规定^[6]。

4.金融机构市场退出配套体系建设尚不完善。长期以来，我国缺乏关于金融机构市场退出配套制度的立法，包括征信体系建设、风险补偿和分担机制等。就风险补偿和分担机制而言，有学者指出：“长期来看，随着金融市场竞争日趋激烈，面临破产的金融机构渐趋增加。这种简单由政府负责埋单的处置办法，终将难以为继，而且极易形成道德风险并转嫁为政府债务风险。”^[7]随着我国金融体制市场化改革程度加深，金融机构发生风险时的处置方式由国家进行隐性担保且缺乏法律规制逐渐向以法律法规为框架的风险补偿和分担制度转变。在银行业领域，《存款保险条例》和存款保险基金管理公司的建立标志着现行银行存款保险体系初具雏形。在保险业领域，2008年发布的《保险保障基金管理办法》规定，保险保障基金公司依法从事筹集、管理、运作保险保障基金的业务^[8]。这仅仅是一个开端，这些制度的规定仍多具有原则性而普遍缺乏操作性强的细则，因此金融机构市场退出配套体系的建设依然任重而道远。从更广阔的角度来说，市场退出配套体系的建立和完善能够为市场充分竞争提供一个完整的制度环境，从而更好地服务实体经济^[9]。