我国信用评级制度实证分析成果

（一）我国信用评级制度的立法实证分析

1.立法政策梳理。

表2-1-6　我国信用评级制度立法政策变化表

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2.立法政策评析。以我国有关信用评级制度的发展沿革为基础，可以发现我国对于信用评级制度的认识在逐步加深。最开始政策制定者的目光聚焦在整个市场领域，甚至是整个社会领域。基于现实原因，整体的信用信息系统建设的确存在困难，必须区分其中的轻重缓急；而经济、金融等领域的信用评级则对于经济的快速发展有着极其重要的意义，金融业以及金融服务业对于国家经济贡献所占的比重越来越大。随后，我国的政策制定者开始限缩信用信息的应用范围，从涉及“先照后证”改革的普遍的市场准入，再到自由贸易区建设中的准入，最后到有关信用信息系统的建设细则，可以看出我国政策制定者对于“信用”的作用的认识逐渐深化而且具体化。

此外，互联网经济的发展以及互联网思维的深化促进了信用信息的认识与实践。早在2015年互联网经济尚且仅仅具备雏形之时，我国就在《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提出要“利用大数据发展市场化个人征信业务，加快网络征信和信用评价体系建设”，其前瞻性令人喟叹。随后，有关信用信息系统的建设，就没有离开“互联网”“大数据”等关键词。2019年《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》更是将整个社会信用体系建设建立在互联网的基础上。在信用信息问题上，利用互联网以及大数据所具有的数据统计、数据分析、数据公开、数据交流等优势，更能够最大限度地实现收集、评价公开信用的功能。因此，我国的信用信息建设找准了发展方式，也因此能够最大限度地释放其中潜藏的效益。

最后，具体到金融领域，我国的认识也在逐渐深化。最初，立法者理解的信用评级是一种广义上的针对整个社会中的各个主体的信用评级。随后，立法者将其限缩到个人征信评价之上。但限于中国人口基数庞大，发展差异明显，全面的个人信用评级建设仍然存在巨大的困难。因此，进一步完善信用评价标准，在金融领域将其细化为“评级”，是我国当前立法与政策进一步发展的目标。

（二）我国信用评级制度的实践研究

我国信用评级的实践由中国人民银行牵头，并由各个具体的信用评级机构实施。目前具体的规则适用领域涵盖了银行业、保险业、证券业，以及对外贸易企业。以下是对于信用评级制度的相关要求的梳理：

表2-1-7　我国信用评级制度要求变化表

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1.信用评级的范围。理论上，信用评级应当涉及金融市场的方方面面，但是依据目前的规定，要求进行信用评级的领域，限于银行业、保险业、证券业以及外贸业，这显然并没有构成整个金融领域的全部。而且，这种分业设置标准的方式可能不能及时回应新型金融工具的产生，从而无法灵活地对市面上的金融产品作出有效的评价，因此我国当前信用评级范围的设计存在一定的局限性。

而且，信用评级不应当因为行业的不同而被划分为若干个类别，而是应当允许一种普遍的金融工具信用评级，由信用评级机构选择采取何种模式、何种标准。由于金融工具具有创新性，很难简单地通过类别的机械划分而客观地确定适用何种评价标准，因此必须赋予信用评级机构主动权，最大限度地实现信用评级的目标，以最具有适当性的方式完成风险评估。

2.对信用评级机构的监管。中国人民银行是信用评级行业的主管部门，但根据《信用评级业管理暂行办法》第3条的规定，发展与改革委员会、财政部、证券监督管理委员会是具体业务的管理部门，这四个机构本身互不隶属，甚至无法区分各自的级别，最终结果必然是各自为政。因此，理清监管机构之间的关系成为信用评级机构改革过程中的必要前提，否则便无法理顺政府机构如何各司其职。

此外，相关的规则过于陈旧，没有及时回应金融实践的发展；而且规范性文件的层级较低，并不具有足够的法律上的安定性。例如，信用评价机构中的“宪法”（《中国人民银行信用评级管理指导意见》）最初以“意见”的形式提出，效力层级低下。直至2019年，中国人民银行才出台《信用评级业管理暂行办法》对其加以细化并实现了替代。然而，“暂行办法”意味着这一规范性文件具有临时性。这一方面体现出我国信用评级业的发展缓慢，另一方面也体现出信用评级监管的滞后。

3.信用评级机构的数量与竞争。我国现有的信用评级机构的数量相对较少，而且如果划分从业市场，可能在一些市场中并没有足够数量的信用评级机构。根据中国银行间市场交易商协会、中国证券业协会《关于联合公布2019年信用评级机构业务市场化评价结果的公告》，我国目前仅有9家涉及金融领域的信用评级机构。如果考虑到其他领域根本没有建立起信用评级制度，那么这9家其实是我国仅有的信用评级机构，且其中5家是横跨两个市场的同一个大评级机构旗下的两个信用评价机构。如此，实际上我国仅有7家信用评级机构。但是令人遗憾的是，评估专家认为“整体来看，9家信用评级机构综合素质有待提高”。

信用评级机构数量少意味着竞争不足，而所有信用评级机构的综合素质都不够理想意味着缺乏竞争的状况不足以提高各机构的业务水准和促进信用评级制度本身的发展。由于这些机构彼此之间并没有太大的差别，金融机构也并无过多的选择余地，从而便有可能发生金融机构与评级机构的合谋，进而可能产生评级舞弊等现象，将信用状态不良的资产评价为优质资产，影响交易安全。如此，信用评级不一定能够发挥本身的作用，反而可能适得其反，妨碍市场交易安全。