行政应急法律实施机制的成果

（一）重塑应急理念

概括而言，应急管理有三种模式：第一种属于以预防为导向的“防火型”模式，指防患于未然，规避一切突发事件。此种模式要求日常管理的每个环节都需按标准要求落实到位、完美无缺，这无疑是一种理想愿景。第二种属于以处置为导向的“救火型”模式，指不关注事件形成的原因，只关注事发后的应对与处置，是一种典型的工具主义思维的产物。第三种是介乎两者之间的模式，即“游离型”模式，这种模式的表现形态为“事件边发生边总结、边总结边发生”。邓小平同志曾经说过，过去的成功是我们的财富，过去的错误也是我们的财富。成本最低的财富就是把别人的教训当作自己的教训。建立完善的总结性机制，首先应正确认识突发事件的产生背景与发展规律。突发事件具有社会性，是人类社会的产物。既然是社会的产物，那么突发事件的类型自然与社会发展息息相关，各个国家和地区的发展进度虽不同步，但却有着较高的相似度。比如几十年前美国洛杉矶在工业化进程中衍生的雾霾现象，使这座城市被冠以“烟雾之都”的称号，而我国近些年也正经历着这一切。这也印证了为何同一类型的突发事件反复出现的必然性。其次，突发事件的相似性与反复性又恰好为我们学习借鉴其他国家和地区的有益经验，提高自身的风险防范能力提供了可能。因为危机本身就是一种非常有效的学习方式，整个社会都需要通过危机获取经验。^[69]不是每一起突发事件的应急管理都要以事件现实发生的切实损害为必要代价，我们完全有可能“站在别人的肩膀上”减小损害。最后，要深刻认识总结性机制的作用与意义。

纵观各国法治发展进程，基本都遵循着“实践—观念—制度”这样一种路径：“9·11”事件是美国组建国土安全部、出台《爱国者法案》的重要推手；佘祥林案是将精神损害纳入国家赔偿的重要推手；孙志刚案推动了我国收容教养制度的废除；上访妈妈唐慧案推动了劳动教养制度的废除；“非典”事件、三鹿奶粉事件、昆明“3·01”事件的出现则分别成为我国出台《突发事件应对法》《食品安全法》《反恐怖主义法》的“引爆点”。美国社会学家刘易斯·科塞认为，一个灵活的社会可以通过社会冲突而受益，因为社会冲突可以促使规范改进和创造，进而社会能在变化了的条件下及时进行调整并延续下去。^[70]以具体事件倒逼政府应急管理反思与检视进而推动社会进步的路径是必然的，这是因为人类思维具有局限性，法律或制度具有滞后性，而要求人跳脱当下的局限去前瞻性地预防或规避所有突发事件，是极其不现实的一件事，并且与突发事件的社会性相悖。客观地评价，前两种模式比较极端，大部分国家和地区采用的是第三种模式。当然，第三种模式内部还存在一个概率问题。根据经济学原理，以一次事件为代价和以十次事件为代价而换取的应急管理制度的完善，在成本上是截然不同的。这个成本与概率问题往往是检验一个政府应急能力的重要标尺。例如，在1995年阪神大地震中，日本的生命线系统脆弱问题引发了一系列次生灾害，如通信、公路、铁路等系统中断，天然气管道破裂引发火灾和爆炸，但面对火灾和爆炸政府却又无能为力，因为地震还破坏了城市供水网管。对此，日本政府积极总结反思，加强了生命线系统的建设，在2011年东日本大地震中尽显成效。^[71]再如，印度寺庙每年的宗教节日几乎都会发生大规模踩踏事件；而美国每年上百万人参加的除夕倒计时活动，自1904年12月31日开始，112年之间从未发生过一起踩踏事件。^[72]恩格斯曾说，没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的。^[73]但是，历史的进步有大有小、有快有慢、有先有后。如何以最小的损害换取最大的进步，是我们需要深刻思考的。

（二）强化常态执法

突发事件的突发性仅指其呈现方式，但产生的根源完全可以追溯到日常工作管理之中，相应地，其预防对策也应往常态执法机制中去寻求答案。正如笔者前文所述，由于运动式执法存在着固有的缺陷，行政机关应当实现从运动式执法向制度化执法的转变。各行政部门应加强日常监督管理，落实审批、检查、监督等各个环节；密切缝合常态与非常态的对应衔接，结合总结评估反馈结果，补强排查力度，逐一跟踪、落实整改，在常态下化解矛盾、排除隐患。唯此，才能实现连续性的、制度性的长效风险化解机制，防患于未然，绝患于初萌。毕竟，“和平与安全需要国家更多的前摄性（Proactive）而不是反应性（reactive）。”^[74]

（三）拓宽交流途径

1.建立常态与非常态相结合的动态痕迹管理

将应急处突的结果性管理转为过程性管理，预防为主，关口前移，对风险隐患较大的行业、相关重点领域实施动态的过程监管，每一个工作步骤、工作环节都要轨迹清晰，以利总结经验，升华管理机制，也便于事后查找原因、对应追责。

2.建立案卷管理制度

一方面，突发事件发生后，通过事后调查评估，查找事发缘由和处置过程中存在的问题，深刻反思管理模式运行中的缺陷，分析从中得到的启示与教训，形成调查报告，整理、分类并归档。另一方面，完善突发事件案例库。当前，很多地方都有“一网五库”^[75]的做法，其中一个即为突发事件案例库。从实践层面看，案例库的建设普遍较为滞后，主要表现在两个方面：一是案例补充、更新不及时；二是束之高阁，借鉴与警醒效能较弱。对此，应通过制度规范，进一步明确案例库建设的主体、功能、权责、程序和期限等问题。案例库的内容应包括突发事件的时间、地点、事件发展概况、应急处置方略、媒体反应、社会舆论、文字图片和经验教训等。要通过深入挖掘，选取典型案例，分析原因，评估后果，固定成果，为经验总结提供鲜活的材料支撑。孟连事件之后，政府机关从最核心的利益问题入手，确立了“清地权、分林权、选模式、发证书”的解决方案，疏解民怨，调处纠纷，最终使“孟连事件”转化为“孟连经验”。^[76]从案例中寻找失败的经验并达成共识，是预防潜在危机的最有效武器。^[77]

3.完善档案交流制度

交流的方式主要为：第一，通过会议形式，定期通报本地区、本行业乃至全国发生的重大突发事件，通过交流学习，引以为鉴，提前防范类似事件再次发生。有学者认为，突发事件结束后是个重要的学习时期，因为“新鲜出炉”的案例会让组织内的成员更加愿意学习应急知识。^[78]第二，通过专题研讨、现场考察等形式，组织有关人员参加学习交流培训，尤其是对新任领导，必须以考核合格作为结业依据，避免将学习培训视为走过场的形式主义，杜绝再次出现刚培训不久却依旧在石首事件中采用错误的处置方式等类似情形。第三，通过信息平台，交换经验成果，打破地域、时间的限制，最大限度地实现案例共享，通过多看、多听、多思，举一反三、普查隐患，做到别人亡羊我补牢，邻家失火我查灶。交流的时间可以依具体情况而定，如应急管理人员应接受定期培训；案情通报可根据全国或本地事发率的情况等因素灵活把握；在特定季节或重大节假日等关键节点，应注意拧紧螺丝，警钟长鸣。2004年北京市密云县灯展会上发生的踩踏事故与2014年上海市外滩发生的踩踏事故都发生在节假日，但两起事件相隔十年，时间间隔太长，思想上也有所懈怠。反思与总结不是碎片化的短暂行为，而应体现持续性和动态性特征。选取的案例也没有新旧与地域之分，要反复学习、举一反三，不断强化风险意识，防止和避免重蹈覆辙。

（四）建立并完善问责制度

责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方，就有责任。^[79]责任制度具有预防违法、监督行政和纠错之功能，我国官员问责制建立的直接动因源于突发事件，以“非典”疫情暴发后卫生部部长张文康和北京市市长孟学农因工作不力被免职首开先河。经过十多年的发展，我国问责制度逐步完善，在问责的阶段、功能和对象等方面都发生了重大转变。^[80]应当看到，追究个体责任毕竟不是目的，官员问责制旨在对相关人员形成压力，督促其恪尽职守。然而，随着时间的推移，被问责的官员可以复出，这种约束力会不会减小？此外，直接引起突发事件的责任人员被问责，但体制机制上留下的隐患该如何解决？山西“塌方式”腐败最根本的原因就是政治生态环境不好，是由制度缺陷所造成的。制度缺陷同样会带来风险且这种风险更大、危害更深远。^[81]因此，为避免出现“事发—问责—新官上任—再事发—再问责”这种原地踏步式的恶循环，有学者建议建立制度问责，即不仅要问人的责任，还要问制度的责任。从突发事件中找出制度、政策、结构、价值等更为隐蔽的风险源，通过制度变革、政策调整、结构优化、价值重塑等途径，从更深的层面来预防突发事件。^[82]实践表明，制度问责，常问常新。

【注释】

[1]突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，其中，以自然灾害的破坏辐射力最为突出。2008年汶川地震是中华人民共和国成立以来震区面积最大、波及范围最广、受灾人数最多、损失最为惨重的一次特大自然灾害，涉及的事后恢复重建也最具规模和系统，因而，本章第一、第二节主要以汶川地震一例作为素材支撑，以期系统地反映恢复重建过程中存在的问题与不足。

[2]“灾害不应仅被视为是自然或技术分风险，还可视为基于社会正常运行的例外。”See Robert A.Stallings，“Disaster and the Theory of Social Order”，In E.L.Quarantelli（eds.），What Is a Disaster？Perspective on the Question.，London：Routledge，1998，p.137.考虑到行文方便，此部分将“灾害”作广义理解，即突发事件。

[3]E.L.Quarantelli，“The Disaster Recovery Process：What We Know and Do Not Know from Research”，Disaster Research Center，1999，p.286.

[4]《汶川地震灾后恢复重建总体规划》在“重建目标”部分多次指出：“……要达到或者超过灾前水平。”

[5]张强、陆奇斌、张欢等编著：《巨灾与NGO——全球视野下的挑战与应对》，北京大学出版社2009年版，第2页。

[6]高晋康、何霞等著：《汶川大地震灾后恢复重建重大法律问题研究》，法律出版社2009年版，第236～238页。

[7]黄承伟、杨方：《灾后贫困村恢复重建多部门合作的探索：基于“汶川地震灾后重建暨灾害风险管理计划”项目实践的总结》，中国财政经济出版社，2012年，第36页。

[8]李小云、黄承伟主编：《汶川地震灾区贫困村恢复发展评估——来自8个贫困村的调研》，中国财政经济出版社2012年版，第7页。

[9]陈桂明著：《汶川地震灾后恢复重建主要法律问题研究》，法律出版社2010年版，第13页。

[10]张小明：《公共危机事后恢复重建的内容与措施研究》，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2013年第2期。

[11]Kuwabara H，Shioiri T，“Factors Impacing on Psychological Distress and Revovery after the 2004 Niigata-Chuetsy Earthquake，Japan：Community-based Study”，Psychiatry and Clinical Neurosciences，Vol.62，No.10，2008，pp.503-507.

[12]高晋康、何霞等著：《汶川大地震灾后恢复重建重大法律问题研究》，法律出版社2009年版，第25页。

[13]例如，全国为汶川地震募集捐款625亿元，但其中501亿元未公布去向。“郭美美事件”和“洗钱”风波等也令红十字会、中华少年儿童慈善基金会等慈善机构深陷信任危机。玉树地震后，李连杰的壹基金的捐款数额与在红十字会捐赠平台查询的数额有很大出入。参见《汶川地震8周年：625亿捐款，501亿未公布去向》，载《今日头条》，http：//top.todayonhistory.com/a/201605/39203.html，2019年2月9日访问。

[14]有学者甚至认为，“恢复重建是一个动态的过程，并不存在明确的界点。”See Mileti D S.，“Disasters by Design：A Reassessment of Natural Hazards in the United States”，Ameaças，Vol.8，No.10，1999，p.699.

[15]周佑勇、甘乐：《论行政救助制度的发展与完善》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》，2008年第5期。

[16]例如，《都江堰城镇居民住房灾难救助安置意见》《彭州市政府关于加快灾后农村住房重建工作的实施意见》等。参见薛有成：《玉树灾后恢复重建中的主体法律问题》，载《攀登》2010年第4期。

[17]例如，四川都江堰滨江街道办事处制定的《灾民入住集中安置点资格认定办法》第4条规定：如在公安机关办理暂住等级，且在我市从事蹬三轮车、擦皮鞋、捡破烂等工作的小商小贩，由认定机构进行严格清理，不得进入集中安置点和领取救灾款物，并劝其返回原籍。

[18]罗登亮著：《汶川地震灾后住房恢复重建的法律选择——以“政府—市场”关系为视角》，法律出版社2010年版，第7～8页。

[19]Kweit M G，Kweit R W.，“Citizen Participation and Citizen Evaluation in Disaster Recovery”，The American Review of Public Administration，Vol.34，No.4，2004，pp.354-373.

[20]张海波、童星：《巨灾救助的理论检视与政策适应——以“南方雪灾”和“汶川地震”为案例》，载《社会科学》2012年第2期。

[21]赵颖：《服务型政府视角下的应急救助及行政法的回应》，载马怀德主编：《应急管理法治化研究》，法律出版社2010年版，第301页。

[22]张欢、吴苏锦：《突发事件恢复重建机制浅析》，载《城市与减灾》2011年第S1期。

[23]薛有成：《玉树灾后恢复重建中的主体法律问题》，载《攀登》2010年第4期。

[24]董泽宇：《德国应急救援体系及其启示》，载《中国应急管理》2011年第11期。

[25]例如规定，若志愿者在工作期间参加应急救援工作或者应急培训，则政府为其支付工资损失；若志愿者在应急救援过程中提供了超出普通救援的服务或者有法律义务之外的活动，或遭受了特殊损失，政府可从其他方面给予赔偿弥补。此外，志愿者在房租、交通、社会保障、升学、就业等方面都具有优惠奖励和额外加分，使得很多年轻人受到鼓励而加入进来。参见闪淳昌、薛澜主编：《应急管理概论——理论与实践》，高等教育出版社2015年版，第76～79页。

[26]德国志愿者在工作态度、专业技能、生理和心理等方面都要接受全面的培训。参见封畦：《德国应急管理体系的启示》，载《城市与减灾》2006年第2期。

[27]凌学武：《德国应急救援中的志愿者体系的特点与启示》，载《四川行政学院学报》2009年第6期。

[28]Alan Thomas，Susan Carr and David Humphreys，Environmental Policies and NGO Influence：Land Degradation and Sustainable Resource Management in Sub-Saharan Africa，London：Routledge，1998，pp.2-3.

[29]中央财经大学中国发展和改革研究院案例与调查评价中心编：《应对突发事件案例·点评·启示》，国家行政学院出版社2011年版，第61～71页。

[30]Boin，Arjen，and M.Rhinard，“Managing Transboundary Crises：What Role for the European Union？”，International Studies Review，Vol.10，No.1，2008，pp.1-26.

[31]Lu Xiaoli，“Typhoon Evacuation in Wenzhou，China：A Preliminary Analysis of Progress and the Remaining Challenges 1”，Journal of Contingencies and Crisis Management，Vol.17，No.4，2009，pp.303-313.

[32]陈桂明著：《汶川地震灾后恢复重建主要法律问题研究》，法律出版社2010年版，第44页。

[33]郑长德：《论灾后恢复重建与共享型发展》，载《阿坝师范高等专科学校学报》2010年第1期。

[34]陈桂明著：《汶川地震灾后恢复重建主要法律问题研究》，法律出版社2010年版，第37页。(www.xing528.com)

[35]陈桂明著：《汶川地震灾后恢复重建主要法律问题研究》，法律出版社2010年版，第44页。

[36]李小云、黄承伟主编：《汶川地震灾区贫困村恢复发展评估——来自8个贫困村的调研》，中国财政经济出版社2012年版，第13页。

[37]陈桂明著：《汶川地震灾后恢复重建主要法律问题研究》，法律出版社2010年版，第9～10页。

[38]陈蓓蓓、李华燊、吴瑶：《汶川地震灾后重建理论述评》，载《城市发展研究》2011年第3期。

[39]地方性知识作为一种知识观念或知识认知的实践方式，区别于传统的一元化知识观，强调特定群体在特定的时间和地方对风险的认知。详见[美]克利福德·吉尔兹著《地方性知识：阐释人类学论文集（中译本）》，王海龙、张家瑄译，中央编译出版社2000年版，第78页。

[40]陈桂明著：《汶川地震灾后恢复重建主要法律问题研究》，法律出版社2010年版，第37页。

[41]宋敏：《灾后重建规划进程体系研究》，载《合肥工业大学学报（自然科学版）》，2012年第3期。

[42]有学者认为：如果建筑物不能体现当地文化特色，可能会遭到当地居民的排斥。See Rachmamarcillia S.，Ohno R.，“Importance of Social Space in Self-built and Donated Post Disaster Housing after Java Earthquake 2006”，Asian Journal of Environmen-Behavior Studies，Vol.7，No.3，2012，pp.25-34.

[43]李小云、黄承伟主编：《汶川地震灾区贫困村恢复发展评估——来自8个贫困村的调研》，中国财政经济出版社2012年版，第31页。

[44]黄承伟、杨方主编：《灾后贫困村恢复重建多部门合作的探索：基于“汶川地震灾后重建暨灾害风险管理计划”项目实践的总结》，中国财政经济出版社2012年版，第31页。

[45]张睿、张永波：《灾后恢复重建项目公众参与主体决策路径分析》，载《湖南社会科学》2013年第4期。

[46]David R.Morgan，Sheilah S.Wstson，“Political Culture，Political System Characteristics and Public Policies among the American States”，Publius the Journal of Federalism，Vol.21，No.2，1991，pp.31-48.

[47]宋全成：《论我国地震灾区移民安置与恢复重建资金的来源与运作问题》，载《山东社会科学》2008年第10期。

[48]转引自郑长德：《论灾后恢复重建与共享型发展》，载《阿坝师范高等专科学校学报》2010年第1期。

[49]常晓冲：《制度性视角下的灾后重建问题思考》，载《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》2012年第5期。

[50]何振、刘丰：《县级政府应对自然灾害救济过程中存在的问题及对策探究》，载《中国行政管理》2010年第12期。

[51]李小云、黄承伟主编：《汶川地震灾区贫困村恢复发展评估——来自8个贫困村的调研》，中国财政经济出版社2012年版，第29页。

[52]李彦奇、欧阳玉秀：《中国巨灾保险现状、存在问题及发展对策研究》，载《经济研究导刊》2013年第30期。

[53]莫纪宏：《震后恢复与重建中法律关系变更问题研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2010年第6期。

[54]王晖、唐湘林：《地方政府应对自然灾害恢复重建中存在的问题与对策研究——基于湖南若干县（市）的实证分析》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2011年第5期。

[55]恢复是指：“制定、协调和实施服务和现场复原预案，重建政府运转和服务功能，实施对个人、私人部门、非政府组织和公共的援助项目以提供住房和促进复原，对受影响的人们提供长期的关爱和治疗，以及实施社会、政治、环境和经济恢复的其他措施，评估突发事件以吸取教训，完成事件报告，主动采取措施减轻未来突发事件的后果。”See John Erich，“Homeland Security Department Unveils National Incident Management”，Emergency Medical Services，Vol.13，No.6，2004，pp.135.

[56]转引自王岩：《温家宝：一个民族在灾难中失去的必将进步中获得补偿》，载搜狐网，http：//news.sohu.com/36/57/news210195736.shtml，2019年3月7日访问。

[57]秦叔宝：《天津塘沽爆炸事件的警示近年来全国爆炸事件一览表》，载搜狐网，http：//mt.sohu.com/20150814/n418840717.s html，2019年3月13日访问。

[58]中共省委党校课题组：《近年来我国防控突发事件的经验与启示》，载《领导之友》2013年第1期。

[59]张聆听：《鞋业王国除火魔——温岭市整治制鞋业火灾隐患记实》，载《浙江消防》2006年第6期。

[60]沈俊杰：《温岭横峰火灾后续：起火原因初步认定为电器引发》，载中国台州网，http：//www.taizhou.com.cn/news/2011-09/15/content＿444647.htm，2019年3月14日访问。

[61]李攀：《工业园区一鞋厂突发大火还好厂房里50多人跑得快》，载浙江新闻网，http：//zjnews.zjol.com.cn/system/2014/01/02/019789923.shtml，2019年3月8日访问。

[62]孙卫涛、毕华章：《中石油兰州石化十年七起事故　刚大检修完还泄漏》，载新浪网，http：//finance.sina.com.cn/360desktop/roll/20140805/023819911169.shtml，2019年3月8日访问。

[63]王冰凝：《中石油管道危机附身4年时间在大连爆发八次事故》，载人民网，http：//energy.people.com.cn/n/2014/0704/c71661-25237368.html，2019年3月11日访问。

[64]苏凯芳：《福建古雷PX项目时隔不到2年再次发生爆炸（图）》，载网易新闻，http：//news.163.com/api/15/0406/20/AMHU74GD0001124J.html，2019年3月14日访问。

[65]“三合一”指车间、仓库和员工宿舍没有明确区分开来，混为一体，这种“三合一”式的家庭小作坊普遍存在较大的消防隐患。

[66]张聆听：《鞋业王国除火魔——温岭市整治制鞋业火灾隐患记实》，载《浙江消防》2006年第6期。

[67]朱晓燕、王怀章：《对运动式行政执法的反思——从劣质奶粉事件说起》，载《青海社会科学》2005年第1期。

[68][美]罗伯特·考特，托马斯·尤伦著：《法和经济学》，张军等译，上海人民出版社1994年版，第2页。

[69]Linsu Kim，“Crisis Construction and Organizational Learning：Capability Building in Catching-up at Hyundai Motor”，Organization Science，Vol.9，No.4，1998，pp.506-518.

[70][美]L.科塞：《社会冲突的功能》，孙立平等译，华夏出版社1989年版，第114页。

[71]迟菲：《应急管理：社会管理的核心功能》，载《中国科学院院刊》2012年第1期。

[72]王宁：《从“12.31”踩踏事件看应急预案》，载《现代职业安全》2015年第2期。

[73]转引自王君主编：《公共危机管理典型案例·2012》，人民出版社2014年版，第26页。

[74]L.Feinstein，A.Slaughter，A Duty to Prevent.Foreign Affairs，Vol.83，No.1，2004，pp.136-151.

[75]“一网五库”指应急管理组织体系网，应急救援队伍数据库、应急物资储备和避险场所数据库、应急管理专家库、应急预案库和突发事件案例库。参见暨南大学应急管理研究中心网站，http：//www.gdemo.gov.cn/ywwk/。

[76]中共河北省委党校课题组：《近年来我国防控突发事件的经验与启示》，载《领导之友》2013年第1期。

[77]Eleanor Stead，Clive Smallman，“Understanding Business Failure：Learning and Un-Learning From Industrial Crises”，Journal of Contingencies and Crisis Management，Vol.7，No.1，1999，pp.56-72.

[78]Maria Nathan，“From the Editor：Crisis Learning—essons from Sisyphus and Others”，Review of Business，Vol.21，No.3，2000，pp.34-42.

[79][法]法约尔著：《工业管理与一般管理》，周安华等译，中国社会科学出版社1999年版，第6页。

[80]例如，问责制最初只侧重于事后问责，即对突发事件处置失职进行问责，后来逐步将范围扩大到事前问责，即预防不力导致事件发生的，同样要追责。此外，问责的对象有所扩大，在以往单纯的行政机关及其工作人员的基础上，将各级党委的领导干部也纳入到问责对象中来。

[81]制度风险指政策或监管失败的风险。See Julia Black，“The Role of Risk in Regulatory Processes”，In Robert Baldwin，Martin Cave and Martin Lodge，The Oxford Handbook of Regulation，London：Oxford University Press，2010，p.305.

[82]张海波、童星：《公共危机治理与问责制》，载《政治学研究》2010年第2期。