借鉴德国模式，优化志愿者机制，完善救助性机制

（一）明确工作定位

首先，应明确灾后救助是恢复重建阶段的一个重要组成部分，而恢复重建又是应急管理的最后一个阶段。突发事件的控制与平息不代表整个应急管理工作的结束，因此，恢复重建依然属应急管理范畴。在明确灾后救助的工作属性后，相应的工作机制和工作方式才能与常态下的工作机制和方式区别开来。其次，应拟清救助工作的内容与范围。事有轻重缓急，灾后救助带有应急性、紧急性的特点，因而，应集中力量优先解决那些关乎公民生存的特别紧迫的事项。但是，暂时不急不等于不重要，救助工作的内容界定不能仅以事件紧急程度为衡量标准，还应综合考量事件的性质、特点及影响。若考虑不周，有所偏废，不但影响后续的长远性发展，还会为次生灾害的发生埋下隐患。最后，应正视政府不是万能的，正确认识多元主体参与救助的重要性和必要性，通过制度的构建与完善，充分鼓励、动员、协调好各方力量，各自发挥所长，提高救助工作的效率。

（二）加快推进专门性立法

如前所述，我国只是在《突发事件应对法》中的个别条款中间接规定了救助性机制，缺乏针对救助性机制的专门立法。由此带来的后果是救助性机制的法律规定过于宏观，无法有效应用于实践。事实上，“灾后重建，法制先行”是国际通行的做法，例如，1974年美国国会通过的《灾害救助和紧急援助法》就明确指出，政府对灾民提供保障给付，这种应急救助法律制度的确立不是一种“恩赐”或“慈善”，而是灾民应当享有的基本权利。因此，救助性机制不应是临时的、随意的，相反应当是法定的。^[21]灾后救助需要不同部门之间的密切配合，需要相关制度之间的衔接协调，而这些都以法制化的权威指领和刚性约束为基本前提。美国、日本在这方面立法比较完善，如日本有《灾害对策基本法》《灾害救助法》《受灾者生活支援法》《严重灾害特别财政援助法》《大规模地震对策特别措施法》，等等。

笔者认为，完善我国行政应急法律实施机制中的救助性机制法律设计，至少应当包括以下几个方面：首先，应加快研究制定专门针对恢复重建的综合性立法，从总体上对恢复重建工作的原则和程序作出系统化安排，明确政府、社会和灾民各自的权利、义务，为各项具体工作的开展和后续投融资、财政、金融、产业、扶贫等政策的制定奠定法律基础；其次，建立统一的、具有较高法律位阶的救助性机制专门立法，以明确相关主体实施救助性机制过程中的权利与义务，并在此基础上配套精细化的操作规范，逐步清除立法盲点，完善恢复重建救助法律体系，将该工作纳入法制化轨道。唯此，才能真正保障各类资源在流动过程中不出现能量递减，保障救助工作依法依规、稳定有序地开展，各项政策落到实处，保障各方主体的合法权益。

（三）构建多元化的救助体系

1.应转变政府大包大揽的工作思路，明确并加快形成党委领导、政府主导、社会协同、公民广泛参与的救助工作格局

就政府救助机构而言，在中央层面，可以参考借鉴俄罗斯建立紧急情况部这一专门的中央灾害救助部门的做法，在我国尝试建立统一的事后救助机构，将各涉灾部门分散、交叉、重叠的职权整合协调起来。在地方层面，根据属地原则，地方政府仍是灾后救助的主要力量。对此，可成立相应的工作委员会，承接上一阶段的应急指挥机构，实现组织机构上的有机转换。^[22](www.xing528.com)

2.应充分发挥社会救助力量的补充作用，将政府救助与社会救助紧密结合起来，互补长短，形成完整的救助体系

（1）就个人而言，志愿者是不谋求任何回报而无私奉献的个人，他们具有高尚的道德情操，是社会正能量的弘扬者。然而，当前由于规章制度不健全，导致部分志愿者自身权利无法保障，令人唏嘘。例如，当自愿者人身财产遭受侵害时，由谁为其提供帮助？1999年《广东省青年志愿服务条例》是我国第一部关于青年志愿者的地方性法规。随后，一些省市也陆续出台了志愿者服务条例，但内容多是涉及登记在册的志愿者，对于未经注册的志愿者权益保护问题鲜有提及，而这些未经注册的志愿者大部分都是由于不知登记渠道或由于时间紧迫来不及登记的。^[23]志愿工作除了志愿者的使命感和服务热情外，还需要有规范的制度支撑，否则，热情很快就会褪去，若无法保障志愿者的合法权益，解除其后顾之忧，他们的积极性将被磨灭，志愿服务工作也将难以为继，一些潜在的有意投身志愿服务事业的公民也会因权利义务不明确而对该工作望而却步。在这方面，德国的经验可为我们提供借鉴。德国总人口数约为8200万，其中大约有2300万的志愿者服务年限超过14年。应急志愿者构成了应急救援力量的主力军。以消防队为例，德国的职业消防队伍大约有2.7万人，但消防志愿者人数却高达130万人，承担了70%以上的救助任务。如此高的参与率，既有国民素质高、风险意识强的原因，也与国家的支持与鼓励不无关联。例如，德国的《奖励志愿社会年法》《奖励志愿生态年法》等法律纷纷规定，年满12岁的德国公民即可申请登记为志愿者，参加各类公益活动并接受应急培训；^[24]鼓励17至27岁的青年离开校园，投身于志愿服务的行列。德国公民保护与灾难救助局（BBK）在每年12月5日（国际志愿者日）会颁发由内政部设置的青年工作奖和最佳表现奖，奖金高达7500欧元。德国多个单行法也对志愿者参与救援的权益问题进行了规定。例如，当志愿者在工作期间参加应急救援工作或者应急培训，则政府应为其支付工资损失；当志愿者在应急救援过程中提供了超出普通救援的服务或者有法律义务之外的活动，或遭受了特殊损失，政府可从其他方面给予赔偿弥补。此外，志愿者在房租、交通、社会保障、升学、就业等方面都具有优惠奖励和额外加分，从事志愿服务满六年即可免除服兵役义务，这些措施使得很多年轻人受到鼓励而加入进来。^[25]当然，德国的志愿者有严格的培训要求，半年至一年内必须完成80～120个小时的培训学时，考核合格才能开展实际救援工作。^[26]德国的志愿者已成为应急救援的中流砥柱，这种社会化的志愿者模式不但有利于提高公民的风险意识与公益精神，还能缩减政府应急救援的预算和开支，可谓真正的全民动员。我国当下志愿者自觉意识还未觉醒，对此，我们可学习借鉴德国模式，在制度层面上进行科学设计和合理引导，完善对志愿者的准入、激励和保障机制。

（2）就组织而言，非政府组织可以克服政府科层式结构在应急状态下灵活性不足的弊端，还能填补政府人力精力不足无暇顾及的软件建设方面的空白。例如，美国红十字会是联邦紧急事务管理局（FEMA）的合作伙伴，其700多家站点在灾害发生2小时后都会迅速行动，提供救援服务。德国的志愿服务组织主要有七个，分别为德国工人助人为乐联盟（ASB）、德国红十字会（DRK）、德意志生命救助协会（DLRH）、德国马耳他骑士战地服务中心（MHD）、德国约翰尼特事故救援团（JUH）、德国消防队（DFV）以及德国技术救援署（THW）。各组织分工有序，以THW为例，其总部设在波恩，下设8个联邦级分部和66个区域级分部，有668个地方技术救援小组，2个物流中心及2个培训学校，组织体系非常完备。^[27]非政府组织或社团在市民社会的组成部分中处于中心位置，其存在可以深化市民社会。^[28]作为救助性机制的重要补充，我国非政府组织的优势力量还有很大的挖掘空间。对此，立法部门应制定、修改、完善相关法律规定，明确非政府组织的法律地位、组织结构、权责边界，为其参与救助活动提供合法性依据，从而将那些有投身救助事业意向但因政策不明朗而一直持观望态度的民间组织吸纳进来，使其在第一时间就能发挥积极作用。政府部门应与非政府组织在物资调配、职能分工、信息共享等方面建立常态化、制度化的沟通合作模式，高度肯定并赞扬非政府组织的奉献精神，充分动员一切潜在的优势资源。就非政府组织自身而言，也要加强学习与管理，不断提高自身的救助技能、与政府沟通的能力及自律机制。需要说明的是，个人或社会组织的参与也需要以明确的立法形式加以确立。

3.加大国际救援合作力度，完善国际组织间的互动与协调

2004年12月26日上午8时，印度洋发生地震并引发海啸，波及十余个国家，造成30余万人死亡，140多亿美元的财产损失。灾难发生之后，各国政府纷纷向受灾最严重的印尼伸出援手，捐款、捐物、派出医疗队和救援队。但是，突如其来的人流和物流让印尼政府变得手足无措：救援工作不知如何开展，运送救灾物资的车辆堵在混乱不堪的路上，救灾物资不知道该送给谁……这种无序状态比比皆是。与此同时，多国的飞机在印尼上空穿梭，大大超过机场起降能力。例如，棉兰机场设计的飞机起降能力为20至30架次，但每天大约有300架次起降。印尼本国难以负荷如此多的飞机，而各国军方也开始为飞行安全感到担忧。1月4日，班齐亚机场一架波音737货机撞上了一头水牛，最终印尼政府不得不决定临时关闭机场。^[29]当前，突发事件呈现从单一性向复合性、从区域性向全球性转变的发展趋势，气候变化、国际恐怖主义、传染性疾病等事件对国际协作提出了新的要求，建立跨区域、跨国家的国际组织互助合作机制是新时期的时代回应。^[30]当然，也需要在法律中对此加以明确。

4.受灾民众应积极开展自救与互救

受灾民众在能力范围内也应做一些力所能及的事情，尽早融入社会，一来有利于平复心理，治愈灾后心理创伤；二来能在工作中找到自身存在的价值，重建生活的信心，避免出现“角色放弃”^[31]的现象；三来不会产生过度依赖的倾向，在外部救助力量撤出后，不会出现心理失衡的落差情绪。毕竟“输血”是暂时的，唯有恢复“造血”功能才能永葆生机与活力。