（一）政策执行落实不到位
恢复重建涉及面广、参与主体多，是一项涉及多方资源整合的系统化工程，若缺乏统筹规划和组织协调，则极易导致工作的杂乱与无序。对此，国家高度重视灾后恢复重建的规划工作。2008年汶川地震后出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》是我国首部专门针对某个地区震后恢复重建的条例，其颁布施行标志着我国灾后恢复重建法制工作的起步，表明政府对恢复重建工作法制建设的高度重视。此后，一系列相应配套的政策也陆续出台，如《汶川地震灾后恢复重建总体规划》《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》《成都市村镇灾后重建规划制定管理办法（试行）》《关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》，等等。但是，由于种种原因，有关应急主体在政策的执行与落实上还存在些许不尽如人意之处。例如，2008年“5·12”汶川地震后，5月19日银监会就下发了灾区债务可暂时延期履行的通知，但据一些灾民反映，个别银行依然存在追要利息的现象。再如，根据民政部、财政部、国家粮食局出台的《关于对汶川地震灾区困难群众实施临时生活救助有关问题的通知》等相关规定，受灾居民每人每天可以领到10元补助金，初期为3个月，但一些地区的灾民直到2009年也才领到150元；一些村民的土地被征用却没得到任何补偿，或者政府承诺补偿800斤大米，最后签字确认时却缩减为700斤。[6]按照《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，四川省平均每村可获得357万元的中央基金，但实际上，2516个贫困村共获得中央基金投入14.36亿元，平均每个村只获得了57万元，这与规划相比，存在不小的差距。[7]
（二）救助工作开展不均衡
救助工作涉及医疗救治、生活保障、劳动就业、物质帮助、收养教育等多个方面，然而，当前救助工作过于关注基础设施和房屋等硬件建设，对人的软件建设有所忽视；过于关注身体伤残的医治、生活必需品的发放、临时性住房的安置等眼前的、紧急的、见效快的事情，对一些长远的、潜在的、见效慢的事情有所忽视。例如，有学者对汶川地震三年后的儿童营养状况进行调查，发现受灾地区儿童膳食中蛋白质和能量摄入严重不足，这对儿童健康发育和成长极为不利。[8]有些地区由于交通不便，地缘偏远，其救助力度远不如靠近城镇的中心区域，在灾民心中留下了待遇不平等的阴影。再如，我国灾情统计分类不够细化，只关注总体受灾人数，性别意识比较淡薄，导致汶川地震中出现妇女卫生用品，孕妇、哺乳母亲的特需品等物资匮乏或发放迟滞，很多受灾地区的女性是在震后许多天之后才第一次领到这类物资。[9](www.xing528.com)
此外，突发事件会给人们造成不同程度的心理创伤，尤其是老人、妇女和儿童，需要长期的心理疏导和治疗，但囿于危害不明显、治疗周期长且见效慢等原因，灾后心理治疗工作始终未被给予应有的重视。调查发现，汶川地震后受灾民众的心理疾患发病率较高，患有创伤后应激障碍（PTSD）的人高达10%以上，有的地区甚至高达45.5%。世界卫生组织的研究表明，重大灾难后，人们的心理问题可分为三种程度：大约20%～40%的受灾民众会出现轻度心理失调，这种情况并不需要心理干预，只需过几天或几周症状就能得到缓解；大约30%～50%的民众会出现中度甚至是重度的心理失调，这种情况需要及时的心理干预，否则情况将会严重；还有约20%的人可能患有严重的心理疾病，这种情况需要长期的心理治疗。[10]有研究表明，年龄、性别、孤独感以及恐惧感都是影响灾民心理恢复的重要因素。[11]此外，一些利益纠纷未能得到及时解决，这也成为受灾民众情绪不稳定、缺乏安全感的催化因素，社会氛围整体上较为压抑。
（三）民间救助力量参与不充分
突发事件恢复重建阶段的救助工作需要投入大量的人力物力财力，需要一个组织去统筹协调各类资源。这项工作是个人和普通组织都无法胜任的，必须由国家或政府层面主持开展。当前，我国推行的是政府主导的工作路线，但在实践运行过程中，却常常出现政府大包大揽、民众过于依赖的倾向，民间救助力量的作用未能充分发挥出来。第一，志愿者或普通公民。我国历来有“一方有难八方支援”的优良传统，在一些重特大突发事件发生之后，很多公民希望投入到事后救助工作中去，为恢复重建尽绵薄之力，但却由于不知如何参加或缺乏组织而造成参与无门或无序。当前，普通公众参与救灾的形式主要限于捐款捐物，真正参与到救灾行动中来的人非常少。对于实质性参与到救灾行动中的志愿者而言，也存在不少问题。例如，汶川地震中有很多志愿救援人员不仅没能帮上忙，反而还给政府救援队伍带来诸如编制、食宿等方面的压力。[12]因缺乏沟通与协调，民间救助车辆堵在路上，耽误了正式救援队伍赶赴支援的时间，捐赠的物资也因缺乏统筹而出现积压退回或不足再调等情况，这些都影响了救助的效率。第二，非政府组织（NGO）。当前我国非政府组织的发育还不健全，组织体系不尽完善，参与的力度和范围也十分有限。政府与非政府组织之间缺乏信任基础与合作经验，也是压抑非政府组织积极性的一个重要原因。此外，一些非政府组织带有半官方性质，在救助领域时常衍生出垄断现象。例如，政府通常会指定红十字会和慈善总会两家为唯一的接受救灾款物机构，而这两家机构由于具有政府背景，在信息公开、工作效率等方面都因缺乏竞争而使公众颇有微词。[13]不仅如此，一些社会组织在提供救灾物资时未能与政府部门或其他组织有效衔接，导致物资无法统一调拨和使用且缺乏必要的接收和监督机构，容易造成物资的管理混乱、使用不当和浪费。第三，受灾民众。长期的政府主导模式使得我们缺乏一个与政府和市场相匹配的公民社会，公民意识发育迟滞，导致在灾后救助时公民缺乏自救、互救的主动意识，因而出现了政府和志愿者忙前忙后，受灾民众却袖手旁观、坐享其成的窘况。
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