优化应急指挥决策机制

（一）理顺应急指挥决策的组织体系

前文已多次强调，突发事件的应对涉及多个部门，需要人员、资金、设备、物资、技术等各项资源的整合和联动。组织成员对危机处理方式和意见不能及时达成一致，是应急管理失败的一个重要原因。^[37]2004年俄罗斯别斯兰人质事件现场处置中就是因为没有形成统一指挥，导致行动开展时，特种部队、警察、人质、家属、记者及周边围观群众乱成一团。^[38]多方应急队伍没有形成整体合力，救援过程中还频频出现相互误伤的情况，最后不但未速战速决，还造成大量人员伤亡，十余名恐怖分子也趁乱逃走，堪称一起失败的解救人质行动。应急指挥决策是一项多方资源整合的系统工程，在这样一个庞大复杂的系统中，必须设有一套高效权威、运行流畅的制度化的指挥决策体系，由其统一领导、综合协调，如此才能控制混乱的局面。这完全是基于制度化的组织共同体的天然优势，因为制度化的共同体比非制度化的共同体更适合作出决议。^[39]

1.科学设定应急指挥决策组织的层级、幅度与模式

从突发事件的特性与各国经验来看，过于冗长和复杂的应急指挥决策体系不但不便于判断和确定具体的指挥决策机构，也会因层级过多而导致指令传递耗时；相反，层级过少则会显得事务庞杂，削弱指挥效能。对此，应尽可能地保证应急指挥决策体系的精简化，其层级以2—3级为宜。在指挥幅度上^[40]，应确定合理的指挥跨度，使被指挥对象的数量同指挥者的层级与能力相符。此外，从美日等发达国家的经验来看，应急指挥决策体系主要为集中型（垂直型）和分散型（网络型）两种模式。从特性上来说，两种模式各具优劣势，前者更利于整体控制，而后者更利于协调连通。对此，我们应当将这两种模式平衡统一，在层级上集中指挥，以保障指令的权威性；在专业上分散指挥，以保障指令的科学性。^[41]

2.赋予综合性指挥决策部门相对的独立性

各地应急委与专项指挥部的办公机构设置在政府及其相关部门中，应急委与专项指挥部的相关领导由政府及其相关部门领导兼任。这种体系设置主要存在两个问题：一是应急指挥决策机构级别较低，往往与政府各职能部门同级；二是应急指挥决策机构缺乏独立的法律地位，在人员、编制、经费等方面都依赖于处理日常行政管理事务的行政机关。实践证明，这种做法极易导致应急委和专项指挥部等应急指挥决策机构的虚化，故而才会在应急处置救援的指挥决策中暴露出平战转化失灵、指令权威性不足、政出多门等问题。对此，笔者建议可重新梳理和调整应急指挥决策体系，具体途径有二：一是将应急委的常设机构——应急办单列出来，不再设于政府办公厅之下，使其具有独立的机构编制与法律地位，在行政位阶上要高于政府各职能部门，以保证指挥决策的高权威性；二是打破当前将各专项指挥部常设机构寄于各职能部门之下的格局，可改将其设于应急办之下，如此，既可避免以往工作重复雷同、浪费资源的情况，也便于落实单向的指挥决策脉络，使指挥决策体系更清楚简明。^[42]同时，赋予应急指挥部门一定的独立性，使其成为一个常态化的指挥部门，也克服了临时性指挥决策机构不利于经验积累、随意化背离法治的弊端。

3.明确指挥决策机构的职权

进一步补充、细化突发事件的类型和级别的划分标准。这是因为，当前我国应急指挥决策机构的层级主要是针对突发事件的危害程度及其影响范围来设定的，因而，设定明确具体的划分标准可以有效规避突发事件发生时应急指挥部因判断模糊犹豫而组建缓慢的情形。接着，在上文构建的应急指挥决策体系的基础上，重新梳理各层级指挥决策机构之间的关系，明确规定处置具体事件的主要单位、协从单位及其管辖范围，规范相关人员的权力从属关系与权责范围，力争形成关系明晰、分工合理、运转顺畅的指挥决策体系。

（二）推进应急指挥决策机制的标准化建设

应急指挥决策是救援处置行动的依据和基础，方向偏差必然导致行动偏失。突发事件的多变性决定了行政应急法不可避免地会出现滞后与空白，进而决定了应急指挥决策的灵活与弹性。但是，在现行法律“于法无据”的情况下，指挥决策者常常面临两难境地：若不及时发出指令，则突发事件将难以遏制；但若及时发出指令，又极易被贴上“越权”“非程序化”“违法”等标签，并且在时间紧迫的条件下，作出的指令不一定是最优的，甚至还可能是错误的。出于个体趋利避害的本性，指挥决策者完全有可能弃公共利益而保私人利益，这也是现实中某些领导在指挥决策中推诿犹豫、缺乏担当的心理缘由。为克服当前指挥决策随意性的弊端，有必要建立一套规范化、程式化的指挥决策流程，其既可为工作的开展提供操作性步骤，也可为应急指挥决策提供法治框架。

1.赋予应急指挥决策机构宽泛的自由裁量权

通过授权立法，在行政应急法中对应急指挥决策进行内容模糊甚至空白的授权，赋予应急指挥决策机构宽泛的自由裁量权，避免实质正当的决策受到合法性质疑。当然，应急指挥决策权的运行应受到比例原则的制约，避免权力扩张导致权力滥用进而产生合法性质疑的新的风险。

2.尝试制定一部《突发事件指挥决策指南》并在小范围内试行(www.xing528.com)

该指南在内容上应以强调职能分工和工作流程为主，如规定什么时候召开新闻发布会等。待时机成熟时，可将指南升级为条例。在此方面，可借鉴发达国家的有益经验。例如，德国就是一个十分注重应急指挥决策规范化问题的国家，其通过制定《报警与救援指挥程序》《操作规范100》等一系列规程，将指挥部的组织结构和流程等予以统一规范，避免了因术语、环境、灾种、组织等因素的差异带来的管理迟滞^[43]，节省了指挥中的沟通成本并提高了决策的效率。^[44]

3.建立事后追认制度和责任豁免制度

通过建立事后追认制度和责任豁免制度来消除指挥决策人员的顾虑，使其在指挥决策时优先考虑如何控制和消除突发事件的负面影响，不再因担心个人责任而变得畏首畏脚。指挥决策人员在事发当下要做的就是理性指挥、果断决策，至于决策是否正确合法，需要在事后予以追认。^[45]事后追认的依据以《突发事件应对法》第16条规定的备案制度为基础。该法规定的备案制度可视为立法机关对行政机关应急指挥决策权的监督与制约，但当前行政应急法还需进一步细化备案的时限、方式和审查权等相关问题。^[46]同时，法律应当最大限度地免除指挥决策机构及其人员的责任，只要尽到合理的注意义务和审慎义务，即便下达的指令是错误的，也不应追责。在铅业协会诉美国环保局一案中，法院认为，当管理者需要作出某项必要的决定时，国会允许其出于谨慎的目的而犯错。^[47]若该决策给公民造成损害，则可由国家代替个人予以赔偿。《加拿大危机法》第48—56条就有类似的规定。^[48]

（三）完善应急指挥决策机制的支持系统

1.建立健全应急指挥决策信息支持平台

美国著名行政法学者斯蒂芬·布雷耶认为，信息为控制政策的命脉或血液。^[49]指挥官掌握的信息是指令作出的现实依据，而当前上级部门获取信息的渠道主要以下级报告为主，一旦下级部门存在漏报、瞒报或不报的情形，则指挥决策的及时性和正确性都将大打折扣。对于情报缺失或失真导致指令错误的情况并不少见，中外都有深刻的教训。根据《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》的内容，事发现场指挥协调和应急救援不力的一个重要原因就在于企业情势研判错误、信息报告偏失——将事故级别定为一般突发事件。再如，1995年1月17日，日本关西兵库县南部发生7.2级地震，对大阪和神户两市造成重大影响，此次事件也因此被称为“阪神大地震”。地震发生后，交通、电信中断等给救援带来不小阻碍，但日本政府反应迟缓才是造成重大损害（阪神大地震共造成6432人死亡，43792人受伤，10.5万栋房屋倒塌，130万户居民家断水，86万户居民家断气，260万户断电，直接经济损失高达830亿美元^[50]）的最主要原因。地震发生5小时后，主灾区所在地兵库县知事（级别类似于省长）接到警察署的灾害报告为“死亡4人”。就是因为这个报告，自卫队出动救灾整整延迟了半天。根据《日本自卫队法》的规定，地方遇到灾害时，自卫队必须得到首相的命令或县知事的邀请才能展开行动，而时任首相的村山富市在东京未收到任何消息，县知事获得的也仅是“死亡4人”的不实情报，因而都没有告知自卫队。当获悉灾害实情后，虽匆忙下令，但由于队伍集结和准备需要时间，自卫队救灾主力只能于第二天才开始进入灾区。直至震后第三日，首相才赶赴灾区视察。日本民众以“政府麻痹”一词来讽刺此次事件中政府反应迟钝的现象。在实际救援过程中，又出现了救灾指挥体系不协调、救灾物资供应混乱、火灾无法及时扑救等情况。^[51]从以上案例可知，指挥决策的信息来源渠道应去单一化而择多元化。互联网智能技术的发展为情报的获取与传递提供了便利，这使得以情报信息为根本的应急指挥决策机制在快捷性和准确率上有了大幅提高。同时，应消除“信息孤岛”^[52]和“信息荒岛”现象，打破部门之间的信息垄断边界，建立地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的信息沟通共享机制。

2.建立健全应急指挥决策智力支持平台

在突发事件应急救援与处置过程中，指挥决策机构应当主动吸纳专家学者，对专业性问题的处置必须有行业专家参与决策，此应为一项强制性规定。其作用表现在：一可从专业角度为指挥官提供科学思路、建言献策，避免思路狭窄导致决策的错误；二可作为公众代表对指挥决策全过程进行监督，避免指挥官因宽泛授权而失去权力克制，因盲目武断而走向人治。

3.提高指挥人员的指挥决策能力

应急指挥决策对指挥人员的要求很高，其必须在时间及高度不确定的压力下作出关键性决定^[53]，尤其是当现实情境与应急预案无法有效对接时，指挥人员的信心、灵活性及应急能力将直接决定着应急处置的成败。^[54]这要求应急指挥人员需要具备熟练运用政策法规、果断决策、组织协调、灵活应变等能力，因此，有针对性地培养和提高领导者的指挥决策能力也是一项十分重要的议题。具体包括：第一，提高指挥决策者的法治意识。在“非典”疫情暴发以前，我国尚无体系化的应急法律概念，当行政应急法律缺失时，指挥决策者处置突发事件没有具体的依据和规范，一切指令全凭个人想法和喜好去判断。然而，随着行政应急法治的完善与健全，指挥决策者应改变以往的工作方式，严格依照法律的规定，即便法律未作详细的解释，留有裁量空间，也应秉承法治精神、科学准则和比例原则等，在权利与效率之间找寻最佳平衡点。第二，加强指挥决策者的责任意识。2010年辽宁庄河上千村民在庄河市政府办公大楼前聚集，希望市长能出面解决村委会领导在再集资、填海、卖地卖海工程中存在的严重腐败问题及村民补偿问题，民众迫于无奈集体下跪，时间持续半小时，但市长始终闭门不见、避而不闻、“千呼万唤不出来”。菲律宾劫持人质事件中，在劫匪门多萨开枪后的关键时刻，马尼拉副市长莫雷诺和市长林雯洛分别离开现场，一个去了餐厅，另一个则去了咖啡馆。他们的理由是：“我可以做什么，难道要去迎子弹？”^[55]以上行为不仅关乎事件处置的成败，还关乎政府的形象。在突发事件面前，行政首长的一言一行体现的是一个政府、一个国家应急管理水平的高低与为民服务的践行度。因此，必须重视和加强指挥决策者的责任担当和作风建设，面对危机，不能临阵退缩、敷衍怕事，相反，应不惧困难、靠前指挥、勇于担当、敢于担当，直面矛盾与挑战。第三，提高指挥决策者的业务素质。指挥决策机构是应急处置的中枢，而指挥决策者则是这一中枢的核心。为有效提高指挥决策者的业务素养，可定期组织开展培训演练并对学习成果进行考核验收，使其熟悉掌握工作流程、职权职责，提高组织统筹能力和综合协调能力，从而在面对突发事件时，能做到冷静镇定、协调有序、从容指挥、果断决策。有魄力、有能力、有担当是一名优秀指挥决策者的基本素质。

笔者需要强调的是，上述各项完善指挥决策机制的方案都必须以法律的形式通过配置各方主体之间的权利义务等方式加以明确，以确保对指挥决策机制的优化能够获得足够的稳定性。