我国应急指挥决策机制不足，需提高

“危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越是显得关键。危机中作出的决策非常重要而且大多数不可逆转。”^[24]可见，指挥决策关乎应急行动的方向，具有十分重要的地位，而若离开运转顺畅的指挥决策机制，指挥决策也将如同无源之水、无本之木。当前，我国应急指挥决策机制还存在以下几方面问题。

（一）机构运转失灵

应急指挥决策机构是指令发出的中枢，其能否高效运转直接关系到应急处置与救援的成败。当前受组织体系不严谨，应急演练不到位，信息报告不及时、不完整等因素的影响，应急指挥决策机构难以充分发挥其预期的作用。例如，在兰州自来水苯超标事件中，事发20多个小时之后才成立应急指挥部。^[25]此外，由于突发事件的处置与救援工作涉及多个部门和单位，既涉及行政机关内部之间，也涉及地方政府与军队、与社会组织、与志愿者等多方主体，关系纵横交错，协调难度较大，往往显得慌乱无序，在大规模、复合型的突发事件中表现更甚。例如，汶川地震中，绵竹市清平乡上万群众被困急需救援转移的信息已在5月12日当晚就上报给了绵竹市指挥部，但由于指挥部无法调动军队，只能将信息层层上报，最后在49个小时后才等到救援队伍，很多被掩埋的群众都错过了最佳的救援时间。^[26]

（二）指令的权威性较弱

我国常态行政管理体制是“以条为主”，行政应急管理体制则是“以块为主”，而应急指挥决策机构又寄于常态行政管理机构之中。这种尴尬的指挥决策体系设置使得综合性应急指挥决策机构缺乏独立性，各相关部门更习惯于也更倾向于听从其上级部门的指挥，而综合性应急指挥决策机构的指令时常得不到遵守与敬畏。此外，由于参与突发事件现场处置与救援的部门众多，各方力量归口不一，如何协调、统帅各方成为应急指挥决策机构面临的一个重点难点问题。尤其是对于获得临时性授权的应急指挥机构，在相关领导到达现场前，各部门往往是各行其是、政出多门、政令不一^[27]，工作上的重复、推诿、无序、混乱显露无遗，极大地消解了应急指挥决策机构指令的权威性，降低了应急救援与处置的质量与效率。事实上，在发生大规模突发事件时，应急工作的实际开展往往难以靠应急管理体系予以维持，最终还是得依靠当前高度统一和一元化的党政领导体制才能完成。^[28](www.xing528.com)

（三）指令的科学性难以保证

突发事件的多变性要求应急指挥决策应具有较大的灵活性，因而，指令的正确与否在很大程度上取决于领导者的个人素质。领导者冷静、理智、果断，具有较强的安全意识和法治素养，则指挥决策的正确性往往更易保障；反之，则极易走向错误。例如，在“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故中，原上海铁路局常务副局长、党委常委王某在指挥救援过程中，简单地依照过去的处置方式，准备将受损的车头和散落的部件放入坑中就地掩埋，殊不知这样会破坏现场，阻碍事故的调查分析，造成了较坏的社会影响。^[29]必须承认的是，将应对复杂多样的突发事件的重任过多地放在行政机关内部及其领导者个人身上，专业性、民主性和规范性实难得以保障。

为此，我国也逐渐引入了专家咨询会商制度，以期改变以往政府领导凭借经验“一言堂”式的指挥决策模式。但当下，专家、专业技术机构、非官方咨询机构等组织的参与多停留在应急准备或监测阶段，其在突发事件应急处置与救援阶段的指挥决策中的参与程度十分有限，专家参与的有效性难以得到切实保障。实践中，专家参与的决定权通常由行政机关享有，并根据其自身的利益偏好选择是否需要专家参与，因而大多数情况是政府需要即邀请之，没有形成强制的参与制度^[30]，这也给应急指挥部有意避开外部监督的压力预留了空间。