（一）指标设置不明，预案启动、变更和解除时机把握不准
预警指标与预警等级和响应措施是一一对应的关系，即只有当风险指数达到预警指标的阈值时，才能确定相应的风险等级，进而采取与之对应的应急措施。当前，指标设置不明是导致实践中预警工作混乱无序的一个主要原因。具体来说，一是指标缺失。划定预警级别的目的在于根据风险的等级来采取相应的措施，进而消除危机。指标的缺失会导致应急处置响应失去规范的框架，或应急不足，无法遏制风险值持续飙高；或应急过度，侵害公民的合法权益。二是指标设置不规范，与《突发事件应对法》相冲突。例如，2013年发布的《武汉市雾霾天气应急处置预案》[27]和2014年发布的《沈阳市重污染天气应急预案（试行）》都将预警级别分为黄橙红三级且预警指标设置相同，分别为AQI连续72小时在201至300（含300）范围、连续48小时在301至500（含500）范围、连续24小时在500以上。应急预案的位阶低于《突发事件应对法》，这种三级划分显然与《突发事件应对法》第42条规定的四级划分相悖。三是指标设置不合理。例如，《国家食品安全事故应急预案》将食品安全事故分为特别重大、重大、较大和一般四级。那么，何为特别重大、重大、较大和一般，如何判定？对此，《南京市食品安全事故应急预案》[28]《洛阳市食品安全事故应急预案》[29]等地方应急预案都有明确的规定。笔者在政府官网查询后发现，南京市全市常住人口为823.59万人，城镇常住人口为670.40万人；[30]洛阳市总人口数为700.3万。[31]两市人口数相差上百万，但预警标准却雷同，似乎不尽合理。另外，前文第一部分已述，像《武汉市雾霾天气应急处置预案》《沈阳市重污染天气应急预案（试行）》规定的“AQI连续72小时在201至300（含300）范围、连续48小时在301至500（含500）范围、连续24小时在500以上”的预警条件过于苛刻，指标的设置极不合理。四是指标设置不一致。过去，人们可能会碰到这样一种情况：同一时间、同一地区的两个机构发布关于雾霾天气不同“颜色”的预警——北京气象台发布霾橙色预警，而北京市应急办发布空气重污染红色预警。这是因为两个机构采用的预警指标不同：北京气象台发布霾预警参考的主要指标是能见度和PM2.5浓度，而北京市应急办发布重污染天气预警的主要指标是AQI，PM2.5只是AQI中的一项指标，除此以外，还AQI还包括二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳等指标。部门间预警口径不一的问题已引起政府部门的关注，中国气象局预报司已于2017年1月17日下发通知，要求各地气象局、气象台立即停止霾预报预警工作。[32]
（二）部门衔接不畅，信息通报无序
以往，学界常常将信息传递迟滞归咎于预警对象和范围的规定的缺失，但近年来，国家应急意识和应急能力不断提高，应急预案的科学性和严谨性也得到极大改善，立法空缺已不再是制约预警信息传递的最大障碍。通常来说，应急预案对应急指挥部工作组成员及其具体职责，信息报告的主体、对象、时间和形式，信息发布的主体、内容等都有明确的规定[33]，而实践中落实不到位的主要原因则在于部门间协调配合程度较弱。一方面，部门成员多，例如，《武汉市供水突发事件应急预案》规定的应急指挥部成员有20个[34]，《武汉市突发地质灾害应急预案》规定的应急指挥部成员至少有19个。[35]部门众多且分散的特性无疑加大了沟通协调的难度。另一方面，若发生像南方雨雪冰冻灾害那样超出本地政府应急处置能力的大规模复合型突发事件，还需将信息通报给当地驻军和毗邻地区的人民政府，涉及的对象更是庞杂。多个预案相继启动，像公安、环保、民政、财政等核心部门往往身兼数职，如何协调本部门的常态工作与应急工作，如何区分应急工作的主次和流程，如何与其他部门相配合……这都考验着政府部门的应急能力。危机预控时机稍纵即逝，而习惯了“条款分割”“单打独斗”的政府部门在面对来势汹汹的突发事件时，常常表现出惊慌失措、自乱阵脚，延误了信息报送的时间。(www.xing528.com)
（三）信息发布渠道泛化，缺乏针对性
《突发事件应对法》第44条第4、第5款规定，进入预警期后，政府应当向社会发布与突发事件有关的信息，这是政府的职责，也是对公民知情权的保障。关于信息发布的范围，如预警级别、危害程度、影响范围、发展态势、减灾常识、已采取的措施和应对建议等；途径，如广播、报纸、电视、互联网、手机短信等；形式，如定时或及时发布信息等，行政应急法一般有明确的规定。就现阶段而言，我国理论界和实务界对信息公开制度比较重视，行政机关汲取了以往因信息不对称而滋生谣言、恐慌进而引发新的危机的教训，行政机关和公民的信息公开意识已逐渐养成，无论是基于内在自发还是外在约束的驱动，政府信息公开至少在形式上是有保障的。但是，离信息发布及时、全面、准确、客观的要求还有一段差距。现今，行政机关故意漏报、瞒报、迟报的情形已得到极大改善，最突出的问题主要体现在信息发布方式的针对性和人性化还有待提高，即行政机关并未将相关信息以合适的或最佳的途径告知公民，更多的还是行政机关单方面的行为——“我做了，知不知道是你自己的事”。例如，在沈阳雾霾事件中，许多公民并不知道政府已启动应急预案。公民认为，“谁没事会去关注环保局的微博”“哪怕发一条短信提醒一下也好”。[36]公民不明状况，如何配合？应急响应怎会理想？！再如，2013年8月16日，辽宁省抚顺市突降暴雨并引发特大洪灾，据统计，抚顺全市共76人遇难，88人失踪，其中一半遇难者都来自于南口前村。调查发现，该村既没有接到暴雨洪水的警报，也不知预警从三级升至为一级，更不知道海阳水库开闸泄洪的消息，最终错过了最佳撤离时机。讽刺的是，上下游的村落均由村干部组织转移，唯独南口前村被剩下。北口前村在接到预警后，迅速组织9名村干部挨家挨户上门通知，在此次事件中实现了“零死亡”，与南口前村形成了鲜明的对比。[37]当前，一些地方信息发布方式泛化，未考虑特定地区、特定人群的实际情况。严格来说，不考虑接收方的需求而一厢情愿地发布信息也是政府不负责任的一种表现。
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