物资储备保障机制的优化

应急资源，指应急管理过程中一切可利用的要素的总和。突发事件的不确定性要求必须在事前储备一定的资源以应对不时之需。资源储备保障机制，即指在预防与应急准备阶段，保障人财物等资源的积累，从数量、品种、规格、效率等方面满足应急处置的需求。具体来说，在人员方面，主要是加强应急管理队伍、应急救援队伍的建设，提升应急人员的能力和素养；在物质方面，主要是统筹规划基础设施建设，配备齐全的装置设备，完善应急物资、通信、运输等保障体系；在技术方面，主要是就应急新技术、新设备、新工具、新手段进行探索和研发；在财政方面，主要是合理预算，加大经费拨发，为人员、物质、技术等方面的储备提供充裕的资金保障。^[89]由于应急资源范围广泛，为了更系统、更有针对性地说明问题，本书拟以应急物资为对象展开论述。原因有二：第一，在词义学视域下，狭义的资源通常被理解为物质；^[90]第二，在各类物资中，又以应急物资最为基础和直观。考虑到行文方便，下文将采用为“应急物资储备保障机制”的表述。

应急物资，指应对突发事件所需要的各类物质资料。国家发展改革委员会在2004年编制的《应急保障物资分类及产品名录》将其分为防护用品、生命救助、生命支持、救援运载、临时食宿、污染清理、动力燃料、工程设备、器材工具、照明设备、通信广播、交通运输和工程材料，共13类239项；2015年，新编的《应急保障重点物资分类目录（2015年）》将应急保障重点物资细化为4个层级、3个大类、16个中类、65个小类，共400余种物资。应急物资储备保障机制可以为应急救援提供物质支撑，从而及时有效地控制突发事件，为受灾公民提供过渡性生活保障，安抚情绪，维护稳定。《突发事件应对法》《中华人民共和国救灾条例（征求意见稿）》《中央救灾物资储备管理办法》《关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》《救灾物资储备库建设标准》《中央救灾物资储备库管理暂行办法》《自然灾害应急救助物资生产商参考名录》等规定为应急物资储备保障机制提供了法律依据。实践中，1998年张北地震后，我国建立了10个中央级、31个省级、251个地市级和1079个县级应急物资储备中心；^[91]2008年汶川地震后，中央级救灾物资储备库由原来的10个增长到24个。^[92]2015年9月，民政部、国家发展改革委等9部委（局）联合印发的《关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》首次提出要着力构建“中央—省—市—县—乡”五级救灾物资储备体系，将储备体系进一步延深到乡镇（街道）一级。可以说，我国应急物资储备网络已具雏形并日趋完善。(www.xing528.com)

应急物资具有三个特性：第一，需求不确定。这是由突发事件的不确定性衍生出来的。突发事件可能发生也可能不发生，可能是大规模也可能是小规模，因而，应急物资什么时候需要，需要多少也变得难以确定。第二，需求有时效。这是由突发事件的突发性衍生出来的。物资储备的目的在于应急，因而，应急物资储备保障与日常的物资采购存储截然不同。若不能保证时效，应急物资储备也将失去存在的价值。第三，需求多样化。这是由突发事件的复杂性衍生而来的。突发事件的性质、程度不同，需要的物资种类、数量也不尽相同，这就要求储备的物资应尽可能保证品种数量的齐全。基于以上特性，应急物资储备保障机制应当立足现状、合理预测、科学布局、反应敏捷、规模适度、供应充足。然而，我们当前离此标准还存在一些差距，现有的物资储备保障机制还不够成熟，应对小规模的、常规的突发事件或许游刃有余，但面对跨区域的大规模的非常规性突发事件则往往显得猝不及防，而能否从容应对“想象”之外的突发事件也恰好是检验物资储备保障机制和国家应急能力的试金石。