宣传教育培训演练机制，提升行政应急法律实施机制效果

（一）提高认识

思想的懈怠是导致应急宣传教育培训演练机制流于形式的重要原因。例如，宣传教育培训演练活动的组织者通常认为有些事件离得较远，不可能发生或发生几率非常低，在时间、场地和经费有限的前提下，与其就莫须有的事件作无用功，不如选几个代表性的事件讲一讲、练一练。但是，南方雨雪冰冻灾害、校园劫持人质等低概率事件不都是以为不会发生却现实地发生了吗？！正如美国特拉华州立大学灾难研究中心院长Kathleen J.Tierney所说，“假如能不差分毫地遵循已准备好的策略和措施来处理突发状况……则其不可视为突发事件”。^[74]风险时代的来临，要求我们必须转变观念：认识到风险就在身边，明确“自救为首要、互救为次要、公救为补充”^[75]的原则。这种思维转型对教育^[76]转型提出了更高的要求。只有在思想上予以正视，才能激发内在动因，应急宣传教育培训演练才能变被动为主动。2008年汶川大地震中桑枣中学创造了一个奇迹——2000多名师生无一人伤亡。桑枣中学校长叶志平自2005年起，要求学校每周二开展安全知识教育活动，每学期都要组织全校师生开展应急疏散演练。地震当日，全校师生跑到操场只用时1分36秒。^[77]相较于其他学校的伤亡情况，与其说桑枣中学堪称奇迹，不如说这得益于全校师生高度重视安全教育，得益于经年累月的应急宣传教育培训演练。

（二）改进方法

1.应急宣传教育培训演练的方法应区分不同的对象，因材施教、因人施教、因岗施教，避免一套方法“吃遍天下”的做法

对此，应综合考量学习对象的背景、能力和需求，突出重点，有的放矢，实现供需平衡。例如，《中小学幼儿园安全管理办法》第42条第1款规定：“学校可根据当地实际情况，组织师生开展多种形式的事故预防演练。”因此，应急宣传教育培训演练要尽可能铺开，确保范围上的宽泛，并在此基础上结合地方实际情况，突出重点。譬如，新疆地区应重点学习反恐知识，沿海地区应重点学习海洋灾害（如风暴潮、海啸、海冰）等方面的知识，山区应重点学习地质灾害（如崩塌、滑坡、泥石流）等方面的知识。

2.创新教育手段，综合运用多种方法，增强宣传教育培训演练的趣味性和互动性

（1）在宣传方面，发放带有彩图的指南手册，参观灾害纪念场馆、科普基地、科教馆等方式具有较强的感官冲击力，结合相关纪念日来进行宣传则具有较强的仪式感，较之于传统的一维宣传手段，这些方式更容易加深人们的印象。日本1995年阪神地震（7.3级）造成6432人死亡，2004年新泻地震（6.8级）仅38人死亡。这两次地震的破坏力、建筑物的抗震性和预警系统基本相当，然而后者的伤亡人数却不及前者的百分之一，原因就在于阪神地震后，日本开启了系统的防灾教育和训练计划。^[78]例如，日本在灾后建有许多防灾教育场馆，丰富了宣传教育的手段；在每年的“全国防灾日”（9月1日）会开展数百万人的大规模“综合防灾训练”演习活动，首相和相关内阁大臣也会参加。^[79]

（2）在教育和培训方面，影视作品的生动性显然优于课本知识的介绍，对此，可以将应急知识以动画片和电影为载体展现出来，既满足了不同年龄层次的需求，也因喜闻乐见而被广泛接受。此外，像案例还原、角色扮演、情景带入、开设网络课程等都是值得推广的方法。

（3）在演练方面，美国国土安全演练与评估项目（Homeland Security Exercise and Evaluation Program，HSEEP）^[80]的种类划分可为我们提供多样化视角。HSEEP演练分为讨论型和实操型两大类，前者包括小型讨论会、专题讨论会、桌面推演和情景模拟游戏四种；后者则包括操练、功能演练和全面演练三种。^[81]值得一提的是，桌面推演和情景模拟游戏借助了计算机、三维模拟技术、全系感应、幻影成像、icube全景体验^[82]等技术，在虚拟环境下仿真突发事件场景，不但能给演练人员营造身临其境的感受，还可打破时间、空间的制约，具有反复使用节约成本的优势。对此，可以体验馆、实训基地为依托，将这些技术广泛运用到全民日常教育之中。总之，宣传教育培训演练在方式上应避免单一刻板和枯燥乏味，可根据对象的需要，多种方式并举，在趣味性的基础上传递应急知识的科学性和专业性。(www.xing528.com)

（三）落实制度

在思想尚未转变，危机意识尚未形成之际，柔性指令往往不易落实。对此，有必要通过制度保障对应急宣传教育培训演练作一些刚性要求。

1.将宣传教育培训演练纳入日常工作范畴。

首先，风险意识的养成不是朝夕之事，需要长期的思维撞击和训练，因此，政府、学校、家庭、单位、社区、媒体等主体应将宣传教育培训演练工作视为常态，常抓不懈。日本的防灾教育和训练计划就十分注重依托学校和社区等基层单位来开展宣传教育。2005年1月，在日本兵库县召开的第二次世界减灾大会上，联合国通过的《兵库宣言》和《2010—2015兵库行动框架：加强国家和社区的抗灾能力》就明确指出：“尤其需要加强社区在地方一级减少灾害风险的能力。”日本各地社区都成立了如“消防団”“少年防火俱乐部”等灾害管理志愿者团队，将应急技能和意识贯穿于公民日常生活之中。^[83]在2006年联合国第17个“国际减灾日”当天，联合国教科文组织发起了“减灾始于学校”的运动，旨在促进各国将减灾内容编入普通教育大纲之中。再看我国，除桑枣中学外，还有一些成功的案例。例如，在“7·21”暴雨事件中，北京市房山区属重灾区，但该区黄山店村在暴雨当天预警及时、疏散有序，全村1500多人无一伤亡。这完全得益于黄山店村未雨绸缪，在暴雨来临前一个月组织过一场防汛演练，经过演练，村民们都掌握了紧急情况下的逃生技巧。^[84]其次，宣传教育培训演练的对象为全体公民，因而应确保不同年龄、不同地区的公民接受应急教育机会的均等。对此，多方主体应密切联系、加强合作，形成以政府为主导，以媒体为平台，以学校、家庭、企业和社区为依托的体系框架，重点突出社区教育的地位和功能，区分应急教育的不同层次需求，体现应急教育全民教育、终生教育的内涵。美国的教育培训体系比较连贯，从幼儿园开始就设有专门的以预防和应对突发事件为核心的健康教育课程，学生一直要上到十一年级。中学生每周至少要上一节急救课程且设有硬性考核指标，如果不能通过考试，将无法毕业。^[85]此外，美国政府1985年就成立了由普通居民组成的社区应急反应队，每周用一个晚上的时间来培训搜救急救知识，共需7周才能完成。^[86]

2.科学论证考核指标，明确责任追究制度

既然将应急宣传教育培训演练视为日常工作中一项不可或缺的内容，则理应配有相应的考核和追责制度。当前我国在这一方面还存在较大缺失，需要法律作出明确、具体的规定。首先，需要综合时间、频率、对象、类型、方法、效果等方面因素，论证、制定科学合理的宣传教育培训演练考核指标，如多久开展一次，是否全员参加，是否采用多种形式，是否能达到规定的要求，内容是否宽泛。其次，明确考核小组的人员组成、产生程序、考核流程、考核方法和考核内容。最后，完善追责前提，细化责任等级，提高追责的可操作性，以明确的制度规范起到约束、督促的作用，避免宣传教育培训演练的随意散漫。

3.加大经费投入

宣传教育培训演练技术的研发、手段的优化、场馆的修建、课程的开发和师资队伍的建设等方面都离不开科技的支撑和资金的投入。对此，应加大财政倾斜力度，设立应急教育培训演练专项资金，合理配置和使用，尽可能还原、模拟突发事件场景，营造现实、逼真的氛围，切实提高宣传教育培训演练的实效。需要明确的是，向不确定的突发事件投入经费并非浪费，而是“以最小的投入换取最大的回报”。因为，根据灾害经济学的“十分之一”法则，突发事件事前投入“一分”的资金用于防范，就能通过避免或降低事件发生的概率而挽回“十分”的损失，从机会成本角度来看，“十分”的损失就意味着“十分”的收益。^[87]应急管理的目标就是“用少量的钱去预防而不是花大量的钱去治疗”。^[88]