优化行政应急法律实施机制，促进宣传培训演练机制良性运行

（一）思想懈怠

当前，制约我国宣传教育培训演练机制良性运行的思想根源就在于行政机关工作人员抱有侥幸心理，安于表面的平静，对危机警觉性较差。据笔者调查了解，我国很多地区中小学都没有开设专门的应急知识课程，相关知识仅夹在思想品德课中一带而过，涉及的突发事件种类也十分有限；所谓的应急疏散，仅是在课间操时间下楼时顺带完成；很多学生表示，小学六年仅参加过一次演练。演练过程中，学生们嘻哈打闹，老师们聊天敷衍，本该认真对待的事情沦为一场场闹剧，根本无法达到要求。^[68]可见，应急宣传教育培训演练在时间上、内容上、频率上都难以真正得到保证，不但不能达到预期效果，还因“累赘”遭到师生们的反感。法律关注较多的校园教育尚且如此，柔性化的家庭教育与社会教育更是难以想象。风险意识淡薄导致认识不足、了解不多、投入不够，思想上的懈怠使得我们并未以敬畏之心来看待风险，并未以严肃之态来预防风险，这无疑为突发事件的发生埋下了深深的隐患。

（二）主体断层

应急宣传教育培训演练的主体主要有政府、学校、社区、媒体以及各类企事业单位。理论上来说，各方主体在应急宣传教育培训演练中应当相互衔接、相互补充、相互促进，共同构建完整的应急宣传教育培训演练体系。然而，现实中的情形却是主体断层、功能受限。主要表现为以下几点。

（1）对于应急救援，过于依赖政府，不注重公民个人应急能力的提升，因而怠于学习应急知识。据调查显示，很多发达国家自救互救知识技能普及率已达80%以上，而我国仅为1%。^[69]事实上，灾害发生后，政府救援队伍到达现场需要一段时间，与其等着“远水救近火”，倒不如先行自救减灾，如此，不但有利于把握救援关键期，也会最大限度地控制损害。

（2）对于应急教育，过于依赖校园，教育主体多元化程度不够。应急知识的学习是一个终生的过程，学生毕业后走向社会，应急教育的主体就应从学校转为家庭、单位和社会（以社区为主）。然而，单位以利益为导向，无暇顾及自身业务之外的事情；社会教育更为自由松散，家庭琐事、工作压力等都可以成为推阻学习应急知识的借口。纯粹依靠学校教育，不仅受众面窄，知识也难以更新。在这一方面，家庭教育、社会教育的功能并未充分发挥出来。教育主体的缺位是造成宣传教育培训演练机制运行中年龄不均衡现象出现的直接原因。

（3）对于应急培训和演练，一般来说，政府机关中赋有应急救援职能的部门和诸如危化品生产运运输等相关重点行业的企事业单位还是较为重视的，但其他主体则显得较为懈怠，或不开展或流于形式。有学者对黑龙江七所高校1806名学生进行调查，结果显示大学生培训参与率为25.4%，演练参与率为39%。^[70]公民的配合程度也不高，全民参与的氛围还不成气候。

（4）对于应急宣传，媒体与政府部门、基层群众性自治组织配合不力，定位不准，责任缺失^[71]等问题也十分突出。

（三）制度制约(www.xing528.com)

1.经济制度

经济发展不平衡是造成宣传教育培训演练机制运行呈现地区差异的一个重要原因。在内部，根据马斯洛需求层次理论^[72]，第一层次为生理需求，第二层次才是安全需求。当经济建设取得一定成就，公民生存有所保障且积累了一定的财富时，温饱问题就不会占据较多精力，进而会产生更高的追求，如安全、情感、社交、尊重等。一方面，获得财富并保护财富是人类天性使然，经济发展较快地区的公民会更加积极主动地思考如何防灾减灾，以维护现有建设成果。另一方面，风险是主观建构的，取决于人们的感知。我国古代有句俚语：“光脚的不怕穿鞋的。”意在表明人们越是富有，顾虑越多。在此，我们可以理解为经济发展较快地区的公民对风险更加谨慎、敏感，进而更能认识到宣传教育培训演练的目的与作用，对其持肯定、欢迎的态度。在外部，经济发展也给宣传教育培训演练的开展创造了物质条件。例如，应急知识的宣传和教育依赖于网络新媒体的平台搭建，培训和演练需要专业的课程开发和场地设施，这一切都离不开经费的投入。因此，经济发展较落后地区，尤其是农村地区，无论是在内在需求上还是外在物质保障上，都远远落后于经济发展较发达地区。

2.教育制度

我国法律对中小学和幼儿园的安全教育关注较多，有专门的法律规定，如教育部制定的《中小学公共安全教育指导纲要》《中小学幼儿园安全管理办法》，教育部办公厅制定的《中小学幼儿园应急疏散演练指南》，等等。且不论实际效果如何，单就制度规范而言，在此年龄段，宣传教育培训演练至少在形式上是有保证的。但是，到了高中阶段，高考的压力与日俱增，学生们没有时间和精力参加安全教育活动，老师们也不得不占用这个时间来讲授“语数外”。待学生们进入大学，又开始忙着考证找工作，再加上大学教育自由开放的特性，宣传教育培训演练活动更是缺乏硬性保障。总的来说，我国应急宣传教育培训演练机制似乎自高中开始就逐渐萎缩，这与我国现有的应试教育体制不无关系——应试教育的现状压缩了风险教育的空间。2004年印尼海啸前，年仅10岁的英国小女孩蒂莉·史密斯察觉到海水异常并告诉妈妈可能会发生海啸。妈妈与海滩工作人员联系并紧急疏散游客，使得上百人幸免于难。非常巧合的是，两周前蒂莉的地理老师刚好讲过这种类型的海啸应如何判断——海啸发生前10分钟左右，会出现退潮现象。^[73]假如，老师没有讲过这类知识，蒂莉没有认真学习，家人没有引起重视，结果会怎样呢？对比我国，校园应急教育主要围绕着火灾、地震等“常态”突发事件而展开，而像海啸等低概率“非常态”突发事件则几乎被人遗忘。可以说，在场景的选择上是存在偏失的。仅就火灾和地震而言，又有几人认真学习了？若一个10岁的孩子告诉家人或工作人员察觉到异常，恐怕也只是当作童言稚语了。

3.考核制度

考核制度包含两层含义：一是考核、验收宣传教育培训演练的成果；二是将宣传教育培训演练活动的组织开展作为一项工作内容进行考核、评价。但是，谁来考核、怎么考核、多久考核一次、考核指标是什么、不合格怎么办，等等，当前法律对这些问题都缺乏明确的规定。

4.追责制度

对于追责问题，法律只有抽象性规定。例如，《突发事件应对法》第63、第64条规定追责的前提条件是“导致发生突发事件”，即只要不发生突发事件，是否开展宣传教育培训演练便无从追究，侥幸成分较重，是一种典型的“结果问责”。而非“过程问责”。缺乏考核检验的刚性指标，又没有具体的责任追究制度作为保障，实际运行过程中自然是可学可不学，可练可不练，可认真可敷衍。