我国风险评估机制不足，急需优化与完善

风险评估，是指行政机关及相关主体就特定事物对健康、安全、环境等方面可能造成的负面损害所作出的定性或定量的科学分析。^[22]风险评估机制，即围绕风险评估而展开的一系列方法。概括而言，当前我国风险评估机制的不足主要体现在主体、对象、内容和程序四个方面。

（一）评估主体单一

风险评估主体单一是指主体缺乏多样性，来源单一。常健教授对收集的47份风险评估规范性文件进行梳理发现，规定风险评估主体为行政机关的高达45份，占比95.7%，余下的只有3份文件提到了第三方机构，2份文件提到了联席会议。^[23]这种现象在我国比较普遍，“谁决策、谁评估、谁负责”的原则体现了职权与职责的高度统一，但也带来一系列问题。①评估主体的认知受到限制。风险感知具有主观性，近年来宁波、大连、厦门、茂名等地因PX项目而暴发的群体性事件就凸显了政府与公民对同一风险的不同认识甚至是对立态度。既然风险感知因人而异，那么将风险评估主体封闭在行政机关内部，无疑阻塞了信息渠道，最终因认知的局限而使评估结果有所偏失。②评估主体的中立性受到质疑。行政机关自己评估、自己决策，公正性实难得到保障。在现实中，一些地方政府盲目追求经济效益和政绩，在评估过程中带有明显的意志主导性，虽有责任约束，但在巨大的利益面前，依然抱着侥幸心理，促使一些“不合格”的“形象工程”或“面子工程”顺利上马。“既当运动员又当裁判员”的内在冲突为行政机关徇私评估留下了操作空间，客观中立的评估立场无法保证。③评估主体的专业性有所欠缺。风险评估需要抽样调查、问卷设计、概率统计、数据处理等多方面的知识，专业技能要求较高，而行政机关工作人员由于时间、精力、工作性质、学科背景及技术设备等方面的限制，很难满足上述要求。评估主体的专业性若得不到保障，评估结论的科学性自是无从谈起。

（二）评估对象随意

这种随意性主要表现在两个方面：（1）风险源认识不全。风险评估的前提是危害识别。危害识别是指以科学数据和文献信息为依据来判断人体暴露于某种危害之中是否会对健康造成不良影响，造成不良影响的几率以及可能处于风险之中的人群和范围。^[24]实践中的做法多是就事论事，对评估对象缺乏科学论证。例如，有学者经过调查，某地区32.76%的单位是靠直觉和经验得出结论，44.83%的被访者认为风险评估情景脱离现实。^[25]这种做法忽略了风险的相关性与过程性。所谓相关性，是指该风险与其他风险具有千丝万缕的联系。例如，对重大工程项目建设问题进行评估，不能只考虑工程建设是否安全，还要综合评估征地拆迁带来的影响，对环境的影响等多个方面。再如，奶粉质量不过关不单单是损害人体健康，还瓦解了公民对食药监管部门的信任，由此催生海外代购走私、网络诈骗等一系列社会问题。2008年，我国南方雪灾事件中，政府部门未将冰冻雨雪天气与春运人流涌动的风险结合起来，对风险情景的识别不够全面，缺乏前瞻性。2014年12月31日跨年前夕，上海市外滩发生了一起重大群众拥挤踩踏事件，造成这次事件的原因是多方面的，其中一点就是政府部门风险评估的不严谨——仅对新地址（外滩源）进行了风险评估，而忽视了原活动地点（外滩）的风险评估，进而放松了安保力度，最终付出了36人死亡、47人受伤的惨痛代价。^[26]所谓过程性，意指风险在不同阶段发生发展的情景演化不同。例如，食品药品安全风险存在于生产、储存、运输、保管、销售等多个环节，任何一环脱节都会引发严重后果。2016年3月18日山东警方破获的5.7亿元非法疫苗案，其危害不在于药品质量不合格，而在于运输和保存时温度未按要求控制在2—8℃，致使药性降低甚至失效。忽视风险的过程性将导致评估对象的僵化与断裂。（2）评估指标范围模糊。在充分识别危害后，行政机关需要详细罗列一切潜在的风险，并将同类型风险进行归类，与已制定的风险指标表进行对照查找。^[27]然而现实中的情况却是，各项风险指标的制定本就缺乏科学论证，在严谨性得不到保障的前提下，行政机关还依照个人价值偏好，随意压缩或放大风险指标的范围，目的在于影响风险评估结论，为其作出“利己”的行政决策提供合法性外衣。(www.xing528.com)

（三）评估内容含混

含混主要表现在两个方面：（1）评估内容不统一。2012年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的实施意见（试行）》明确指出，对列入社会稳定风险评估范围的决策和事项，必须进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。2013年国务院印发的《国务院工作规则》第23条则表述为“合法性、必要性、科学性、可行性和可控性”。一些地方性规定中还列有程序性、可控性、代表性和廉洁性^[28]等内容。国家法律规范或者文件对评估内容规定不一导致各地评估工作莫衷一是、各行其是。（2）评估内容不贴切。虽然相关文件对风险评估的内容表述有所差异，但对于合法性、合理性、可行性和可控性四个方面却形成了高度的统一。合法性评估旨在考察决策是否违背法律的规定，是否违背党的路线方针；合理性评估旨在考察决策作出后是否满足大多数人的利益需求，是否符合公民的现实利益和长远利益；可行性评估旨在考察决策是否符合本地区实际发展情况，是否有现实的承担能力和执行能力；可控性评估旨在考察决策会否带来危险及带来危险的可能性概率，能否被公民所接受或可接受程度，能否得到有效控制。^[29]风险需要被评估，是因为其具有不确定性，因而风险评估是一项科学工作，意在通过数据量化来反映风险值的大小与程度，而当前的评估内容显得过于粗放。例如，是否违法违规，只需与法律法规对照核对即可，不存在不确定性的问题，合法性评估似乎与风险评估偏离较远。而对于合理性评估，更多的是从经济利益、社会效益角度来判定^[30]，价值判断多于事实判断，主观意志多于客观呈现，也不符合风险评估的科学属性。

（四）评估程序笼统

《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的实施意见（试行）》规定，风险评估应依循制定评估方案、广泛征求意见、组织分析论证、形成评估报告四个步骤。若要评价当前实践中的做法，只能算得上是“认认真真走过场”。^[31]（1）在制定评估方案时，评估主体多由行政机关独揽，罗列的评估事项或不全或不相关，评估的时间和步骤都缺乏明确规定。（2）在广泛征求意见环节，采用的手段和途径较为单一。对于评估事项的公示途径，多由行政机关自行发布，利用广播、报纸、电视、网络等媒体进行广泛公告的力度不足，信息接收面和传达效果十分有限。例如，上海外滩踩踏事件中，政府部门在公布活动通知时，并未提前说明地点变更，也未特别强调“外滩”与“外滩源”地点的差别，导致民众误以为跨年灯光秀活动还是如往年一样在外滩举办，并未发现异常。^[32]行政机关的信息发布未考虑受众面的大小，在这次活动中，黄浦区政府及黄浦区公安机关对风险的识别及信息发布存在重大失误，具有不可推卸的责任。此外，对于信息的获取途径，一般仅限于问卷调查、实地走访、征求意见、专家咨询、召开座谈会和听证会等形式中的一到两种，综合运用程度不够。（3）在分析论证环节，评估小组成员独立性、专业性不强，风险等级标准不明，价值判断多于事实判断。这些都难以保证评估结论的客观、严谨和正确。