行政应急法律实施机制优化方案

虽然我国预案体系建设实现了“从无到有”的飞跃，对预防和控制突发事件具有一定的积极作用，但是还需要实现应急预案“从有到优”的提升。

（一）思想上，强化风险认识

思想是行为的种子。在实践中，一些行政机关不是没有预案，但常常不会用、不能用、不管用。行政机关在编制预案时存在相互抄袭、模仿，不重视评估、演练、修订等一系列敷衍应付等行为，正是由于它们缺乏风险意识，对预案的性质和作用认识不够充分所致。若它们能够自觉地形成风险意识，即便没有外界或上级的强制力，也能主动地去规制风险。

（二）编制上，增强文本科学性

1.成立专门预案编制小组来编制预案

行政应急法需要规定行政机关应当成立专门的小组来编制预案，应注重预案编制人员的资格问题。编制人员的专业素养与预案文本质量的高低有着直接关联。美国十分注重编制人员的专业素养，其《应急预案编制指南》对编制人员的培训和资格作出了明确的要求：培训内容应包括应急管理法和“全国突发事件管理系统”等14门课程，并且必须通过实际操作能力测试才能获得编制应急预案的资格。^[15]同时，预案编制小组成员应具有开放性。行政应急法律需要规定，可由行政机关工作人员、各行业专家及公民代表共同组成。在现实中，存在仅有行政机关一个工作人员或一个部门工作人员编制预案情形，这种封闭式结构会因工作人员在认知、经历、精力等方面的同质化而受到局限。由此，行政应急法律需要规定行政机关负有从不同角度评估风险的义务，并确保充分参与、分工合理，进而形成翔实、可行的预案文本。此外，预案编制小组成员的来源并非随机选取，而应考虑到与预案内容的相关性，在成员的选择上既要具有开放性，也要具有专业性。

2.应注重预案内容整体架构的衔接和完整

第一，行政应急法律应当规定行政机关负有将应急预案与法律之间的对接的义务。我国应急预案建设在前，应急法制建设在后，于是出现了两种脱节的现象：（1）一部分应急法吸收了预案的内容，导致预案与法律的被动雷同。对此，应当承认高位阶预案具有“类法律”属性的客观事实，在高度抽象的法律与高度具体的预案之间，高位阶预案应发挥承上启下的作用，指导低位阶预案的编制与实施。就低位阶预案而言，则应明确其“类技术”的性质定位，及时进行清理和修订，将重复之处精简化，还预案简明可行之本色。（2）部分预案与后制定的法条相冲突。对此，也应及时查明、修订，确保预案的合法性。解决两者一致性的问题，是当前一项迫切而紧要的工作。^[16]第二，行政机关应当注重预案体系之间的匹配。（1）在横向并联关系上，行政机关在编写预案时应充分考虑各职能部门的职责、权限和组织体系，在编制前多进行沟通与交流，以确保不同部门之间预案的协同与兼容。（2）在纵向串联关系上，行政机关在编写预案时除了应避免下级预案对上级预案的抄袭外，还应避免下级预案的僭越。下级预案不能超越权限设定新的权利义务关系，而应结合本地区、本部门的实际情况，逐级细化，就上级预案的内容进一步作出明示和解释。(www.xing528.com)

3.实现应急预案编制程序的法定化

当前，我国行政应急法律对预案的编制、评审、启动、公布、修订等程序的规定都不尽规范，规定缺失或抽象导致预案在运行中表现出较强的随意性。行政应急法律明确编制程序，既能为预案管理活动提供详尽的步骤依据，也可约束行政机关的随性行为进而保障预案文本的科学性与规范性。对此，可借鉴发达国家的预案编制经验，明确编制的步骤、要素、标准、条件和流程，实现预案编制程序的法定化。

4.实施简明灵活的编制技巧

首先，行政机关对预案行文、用语忌含混模糊、冗长绕口，应简明扼要地进行表述。其次，预案与法律一样，一经制定就滞后于现实生活。虽然预案的修订程序较之法律的修订程序已简易许多，但朝令夕改也会带来预案严肃性受损及资源浪费的负面效应。对此，可采用灵活的方式，将预案分为两部分。关于预案的依据、原则、目的、主体及其职能等内容，应保持相对稳定，不宜经常改动；而对于各类风险源评估和管控的部分，则可结合实际情况，根据需要适时作出调整。因此，明确区分不变项与可变项，对于后者，可以附则的形式分类规定，进行模块管理。当需要启动预案时，行政机关只需根据突发事件的类型，进行模块组合即可。这种方式灵活便捷，也克服了预案文本过长、相关内容过多过杂的弊端。复次，预案的编制应具有一定的前瞻性。编制人员应具备情景构建的预见想象能力，通过思维碰撞，敢于大胆地“思考不可思议之事”^[17]，进而缩减“确定性”与“预测性”之间的差距。在场景构建时，如果以简单、乐观为前提而忽视最坏的情景，则容易患上“风险选择偏见”，高估组织的应急能力并片面关注那些“常态”的显而易见的突发事件，其结果就是应急预案沦为“狂想性文件”。^[18]最后，就整个预案体系而言，预案建设表现出浓重的重数量轻质量的倾向，虽然预案数量飙升，但很多预案存在重叠、交叉甚至是矛盾现象。对此，可借鉴发达国家的做法，将同类型的预案进行合并^[19]，淡化数量与种类的衡量标准，以优化预案质量为重要标准。

（三）实施上，注重动态管理

应急预案的根本属性在于实用性，需要针对客观事物的变化而变化。这种变化有两个突出的特点：第一，常态化。预案的本质是行动方案，灵活多变是检验其“管不管用”的一项重要标准，而这种变化不同于法律的修改——虽可变，但周期长，相对稳定。相反，预案的变化应视为一种常态，以变为原则，以不变为例外。例如，美国联邦应急管理署2009年公布的《应急准备指南：地方政府应急预案修订指南》规定，任何预案的审查修改周期不能超过24个月^[20]，而英国更是将查纠时间缩短至3个月。^[21]第二，链条化。预案管理涉及多个环节，它们之间相互联系、相互影响。因此，若要变，则不能拘泥于某个环节，而应着眼于整个系统。例如，寨卡病毒的出现是人类以前未曾预料想的，在其出现后，就需要就新风险进行评估；评估结果将作为依据写入预案文本；医疗卫生部门、相关企事业单位需就可能出现的情况进行培训、演练；实际演练的结果又会成为评审预案文本合理性的依据，反馈到修订中，促使应急预案进一步被修改和完善。由上可知，预案管理的每个环节都不可截然割裂，只有用发展、变化、动态的视角来审视，才能保证各环节的衔接有序，保证预案的实用性。