“非典”疫情过后，我国痛定思痛，着力开展应急管理建设。事实证明，我国在短时间内完成了“一案三制”的基本构架，无论是在理论层面上还是在实践层面上都取得了许多成绩。但是，应急预案的建设动力主要基于灾后惨痛教训而依靠国家强力、快速推进而成的且以预案先行，促进体制、机制、法制建成的做法也带来了一些隐患。总体来看，我国预案管理机制运行不畅的原因包括下述四个方面。
（一）风险意识未自发形成
由于我国最初的应急预案制订计划，在很大程度上是以人们在灾害中遭受重创的恐慌心理为背景而展开的。但这种恐慌随着时间的推移，会慢慢平复、愈合，久而久之，又会出现“和平麻痹”的倾向。于是，某地区在地震后的一段时间里会格外重视与地质灾害相关的预案；某地区在踩踏事件后的一段时间里又会格外重视与大型群众性活动相关的预案。然而，未出现类似事件的地区或发生过该事件但经过了一段时间后，这些地方政府就又放松了思想。这种“头痛医头、脚痛医脚”的做法，究其原因，在于行政机关工作人员并没有内在地形成风险意识。公民觉得天灾人祸带有运气成分，无法控制；行政机关觉得自身事务本已焦头烂额，而突发事件发生的概率又极小，将自己有限的精力花费到不知何时发挥作用的预案管理上，无疑是得不偿失的。行政机关惯于用常态的思维方式去思考非常态的应急管理工作，抱着侥幸心理，对于防灾控灾仅是被动地回应上级的要求，并未自发地形成风险意识。这就很好地解释了为何现实中常出现诸如模仿抄袭上级预案，不重视评估、演练和修订，随便应付交差等行为。
（二）预案性质异化
预案性质的异化体现在形式和内容两个方面：第一，预案的定位是什么，是法律还是行动方案？对于这个问题，林鸿潮研究员剖析得较为深入。他以省一级为分界，将应急预案分为高位阶（省级及省级以上）和低位阶（省级以下）两种。由于我国应急管理采用的是预案先行模式，在无完备的法律依据时，只能依据高位阶预案开展应急工作，慢慢地，高位阶预案具有了“类法律”[12]的属性，在内容上，高位阶预案自然原则性、纲领性的规定较多，其操作性也逐渐弱化。对于低位阶预案而言，其本应具有“类技术”的属性，但因惯于简单抄袭模仿高位阶预案，导致低位阶预案的操作性也渐渐虚化。如此一来，无论是高位阶预案还是低位阶预案，应急行动指南的本质属性都在逐渐消退，这就解释了为何我国很多预案不管用。拥有一个成文的预案是应急准备的必要条件，但并非充分条件。[13]若无实施能力，预案也不过是一纸空文。第二，预案是以防为主，还是以救为主。从整体上来说，“重事后处置而轻事前预防”的观念在我国已根深蒂固，受此观念的影响，应急预案中对突发事件救援处置条款的设置明显多过预防条款，预案的主体功能向后位移，原本以预防为初衷的功能逐渐弱化。这就解释了为何原本很多可以遏制在萌芽阶段的突发事件相继暴发。(www.xing528.com)
（三）预案管理脱节
预案管理涉及多个环节，编制是否合理，评审是否详尽，培训是否到位，演练是否默契，启动修订是否及时，等等，每一个环节都关乎整个预案效果的成败，不可偏废。但客观情况是，各个环节在主体、职能等方面具有相对的独立性，涉及面广，只顾“短平快”，却忽略了突发事件的系统性和相关性。在当前缺乏系统化管理的情况下，实难保证预案管理工作的落实。这就解释了为何现实中即便有预案，但也不知道何时用、怎么用的问题。
（四）预案管理僵化
当前，行政应急机关对预案管理存在两种错误倾向[14]：一是认为预案具有“类法律”的性质，则似乎不宜轻易改动；二是认为预案具有“类技术”的性质，则可频繁修订。对预案性质的不明，加上现实中预案先行代替法律进而产生异化或虚化的事实，使得各位阶的预案或多或少都具有了“类法律”的属性，因而，常常将预案的发布当成任务的终结，管理起来僵硬刻板，持续性和动态性有所不足。此外，我国预案的发展模式是先有部门、专项预案，再有综合性、总体性预案，因而，各部门对“单打独斗”“自扫门前雪”的工作模式习以为常，在预案管理上常常忽视彼此之间的协调与衔接。
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