优化我国预案管理机制

预案管理机制，是指法律规定为保证预案的有效性而围绕其进行编制、评估、宣教、培训、演练、公布、启动、修订等一系列的管理方法。由于应急预案在本质上是为有效应对突发事件而制定的操作指南和行动方案，因此，“管不管用”是其生命力之所在。当前，我国应急预案存在的最大问题就是实用性不强，既体现在对单个预案管理的脱节，也体现在对多个预案之间的体系管理的失衡。对此，可以应急预案的实用性为参照标准，依循以下逻辑进行对照与查找：（1）单个应急预案包含哪些机制。（2）单个应急预案机制存在什么问题，不实用之处体现在哪些方面。（3）多个应急预案包含哪些机制。（4）多个应急预案机制之间存在什么问题，有何不实用之处。

（一）单个应急预案机制的主要内容

一个完整的应急预案，应该包括编制、评估、宣教、培训、演练、公布、启动和修订等程序。第一，编制。预案编制是预案建设乃至应急管理的起点，编制人员的素质、编制方法的科学性都直接关系到预案内容是否有效。第二，评估。对应急预案而言，评估是贯穿始终的环节。在预案编制阶段，需要就一切可能的风险情景和事件进行评估；在预案草案初拟完成后，还要进行模拟推演或桌面推演^[5]，以检验初拟文本是否切实可行；在应急预案出台后，需依据现实变化，不断评估其实用性，以保证应急预案的更新与有效。第三，宣教。其目的在于通过宣传教育手段，提高人们的风险意识，了解预案的内容和相关的救助知识。第四，培训。不同的人员如何理解预案的文本规定存在着主观上的差异，对此，需要通过培训，答疑解惑，统一标准，进一步保证预案实施的规范性和有效性。第五，演练。应急预案是否切实可行，光靠桌面推演还远远不够，必须经过演习、实践，才能真正发现问题，避免“纸上谈兵”。同时，演练也是评估的一个重要依据。第六，公布。应急预案是否需要公布，通过什么方式、什么流程予以公布，也是预案管理规范化的一个重要步骤。第七，启动。预案制定得再好，若关键时刻不予启动或延迟启动，则将错过良好时机。因此，应急预案的启动也是一个十分重要的环节，时机的把握与预案编制时突发事件分级分类划分标准的确定密切相关。第八，修订。预案文本是相对稳定的，但风险却是变化发展的。以确定的预案应对不确定的风险，滞后性和被动性表露无遗。因而，应急预案应对桌面推演、局部演练、全程演练和功能演练的结果进行评估^[6]，根据评估结果和情景变化，对预案进行动态修正，以保证预案内容具有较强的现实针对性。以上八个程序看似有先后之分，但实则也是相互交叉、相互影响的关系。

（二）单个应急预案机制存在的问题

以上关于应急预案的编制、评估、宣教、培训、演练、公布、启动和修订八个环节，是我国单个应急预案机制中存在问题较为普遍的领域。此处需要说明两个问题：第一，由于评估贯穿预案始终，既有预案文本评估，也有风险评估，还有物资储备、应急人员和应急能力等综合评估，涉及面较广且存在较多技术性问题，因而本节只论述与预案文本编制与修订的评审问题，其他类型的评估将放在其他章节单独论述。第二，虽然宣教、培训、演练是以预案为依托而展开的，但在具体操作上则存在相对独立性，因而将放在本章第四节进行论述，此处不予赘述。故此，考虑到行文方便，在此部分论及的预案管理机制主要讨论与预案文本紧密相关的编制、公布、启动、评审和修订五个方面的问题。

1.预案编制之不足

当前，我国预案在编制上暴露出的不足主要体现为：第一，编制目的不明确。一些负责编制预案的行政机关工作人员没有深刻认识到应急预案的重要作用，或者对预案的作用认识片面，重救而轻防。第二，编制程序不完善。预案的编制不是随机的，需像立法一样有一套完备的程序。哪些主体可以参与预案编制，有什么资质要求，编制预案应包括哪些程序，不严格遵守会引起什么法律后果等，对于这些问题，目前尚缺乏明确的程序规定，导致现实中预案编制活动的无序或随意性。例如，为数众多的预案制定并非是由编制小组协商完成，而是上级交给下级，下级交给本单位某一位或某几位同志拼凑交差了事。没有其他部门成员、专家和公民等外部人员的参与，不集思广益，最后的结果自然是闭门造车而出门不合辙。第三点，编制内容不科学。编制人员由于思想上的懈怠，知识结构的局限，使得在编制应急预案时要么脱离本地区、本部门的实际情况，要么简单模仿、相互抄袭。例如，山东省枣庄市和章丘市两地在总体应急预案中对“基本生活保障”部分的规定，就表现出与《国家突发公共事件总体应急预案》惊人的一致；^[7]要么纲领性条文多于具体方案，抽象、笼统，如常常用“相关部门”一带而过，相关部门是哪些部门？若不明确列出，就存在推诿职能或争抢职能相互重叠的现象；要么就是条文之间逻辑不严谨，操作起来无所适从。例如，《内蒙古自治区自然灾害救助应急预案》对灾害等级的划分就存在不严谨之处。由表1可知，假如一次性灾害过程造成农作物绝收面积刚好为10万公顷；倒塌、损毁的房屋刚好为1万间；因灾死亡人数刚好为20人；因灾需紧急转移人数刚好为1万人；牧区牲畜死亡数刚好为5万头（只）；严重破坏性地震刚好为6级；一次性灾害过程直接经济损失刚好为5亿元时，怎么划分灾害等级？若认定为大灾，则启动的是自治区、受灾的盟市、旗县（市、区）三级政府救灾应急预案；若认定为中灾，则启动的是受灾的盟市、旗县（市、区）两级政府启动应急预案。预案级别不同，应急主体、权限、采用的措施、处置的效果都会有所不同，现实中该如何操作呢？这些问题，该预案都没有解决。

表1　《内蒙古自治区自然灾害救助应急预案》灾害等级对照表

资料来源：根据《内蒙古自治区自然灾害救助应急预案》第2条整理而得。

2.预案公布程序之不健全

例如，有些预案只公布部分内容，有些专项预案和部门预案则完全不予公布。这暴露出我国预案管理工作的随意性，如何定密、如何保密，缺乏明确的标准。然而，预案中采取的各项应急管理措施不可能完全与公民利益无关，随意以保密为由不予公开，不仅不利于宣传教育，也与“法不公开则无效”的基本原理相类似而存有违法之嫌。^[8](www.xing528.com)

3.预案启动程序之缺陷

预案启动程序主要存在两方面问题：一是启动时间。对于何时启动应急预案，应当在预案中有详细标准和依据，但一些预案规定的启动标准的内容模糊，政府机关对于启动什么预案，何时启动预案感到困惑。二是启动方式。行政机关启动预案后，并未采用合适的途径告知公民，更多的是行政机关单方面的行为，出现“我做了，你知不知道我不管”的情况。可是，如果公民不知道应急内容、不配合行政机关应急行为，那么也难以取得法律规定的应急效果。

4.预案评审之不足

预案评审是指对预案文本的实用性进行评价和审查，其贯穿于预案管理全过程。当前突出问题在于预案评审机制流于形式。首先，预案草案初拟完成后，仅停留于模拟推演或桌面推演，缺乏实际演练，以致草案的实用性未经实践检验就予以通过。其次，应急预案被束之高阁，要么不重视演练，要么忽视演练中暴露出来的问题，对预案文本的实用性缺乏持续动态的评审。是否有新情况出现了，当前的预案是否滞后了……对于这些问题，行政机关不是依靠事前评审来预防，而是习惯于等到突发事件带来严重破坏性后果之后才进行追责和反思。然而，有预见的政府应是“预防而不是治疗”。^[9]

5.预案修订之不完善

应急预案要管用，就要结合风险变化、人力、物力储备等社会发展新变化来及时作出调整。一般来说，对预案的修订有定期和不定期两种方式。前者是一种保底做法，旨在敦促预案因长期固定而沉睡失效；后者则较为灵活，可以根据现实变化适时作出调整。但是，无论哪种方式，从现实情况来看，都还存在很大不足。主要是重视程度不够，僵化于传统文本制定出来即为任务终结的思想桎梏之中，没有基于预案之特点而形成不断评估、检查、总结、修订的思维模式。因此，各部门积极修订预案的情形非常少，即使有，也多是因预案失灵而备受质疑时的被动之举，这种用重大损失换来的修订，实则有违预案以预防为目的的初衷。有学者在对浙江省应急预案管理实施情况的调查中，53.2%的受访者表示预案没有修改，23.4%的受访者表示预案三年才修改一次。^[10]当然，也有未雨绸缪，提前修订的情况。例如，2014年3月11日，天津市人民政府办公厅印发《编修滨海新区专项应急预案和管委会总体应急预案的实施方案》，要求在2014年6月30日之前完成对第一批11个区级重点专项应急预案的编修工作，11月30日前完成对第二批其他专项应急预案和管委会总体应急预案的修订工作。然而，2015年8月12日就发生了举国震惊的“8·12“天津港爆炸事件，不禁令人产生疑问，预案编修的作用在哪？到底是哪个环节出了问题？

（三）多个应急预案机制的主要内容

应急预案建设是否完善，不但依赖于单个预案的有效性，还依赖于多个预案之间的协调性，即应急体系是否衔接有序。随着社会的快速发展和改革的纵深推进，复合型突发事件也不断出现，这也意味着纯粹依靠单个应急预案规范应急管理活动将遇到诸多困难，特别是大规模的突发事件的应急管理工作需要数个应急预案作为行动依据。因此，多个应急预案之间的衔接机制是否可行关乎整个预案体系的效能。具体来说，多个应急预案的衔接机制体现在横向上的并列关系与纵向上的层级关系。^[11]在横向关系上，数个应急预案之间的效力级别相同，但针对的是不同类型的突发事件，体现的是分类响应理念。例如，2008年，南方雨雪冰冻灾害导致大面积电网瘫痪，因此，南方多地既启动了省级自然灾害应急预案，也启动了省级事故灾难应急预案。再如，在2015年天津港爆炸事件中，政府层面启动了环境应急预案，太平人寿等多家保险公司也纷纷启动应急预案，简化事后理赔手续。在纵向关系上，数个应急预案之间的效力级别有高低之分，但针对的是同一类型的突发事件，体现的是分级响应。例如，在天津港爆炸事件中，国家行政机关先后启动了国家突发环境事件应急预案，天津市滨海新区突发环境事件应急预案。

（四）多个应急预案机制存在的问题

科学的应急预案体系是预防和处置重大、复杂突发事件的有效工具。当前，我国预案体系难以完全发挥功效的一个重要制约因素在于数个预案之间衔接机制的失灵。具体来说，主要体现在两个方面：第一，在预案编制阶段，忽略了突发事件的关联性和扩散性，缺乏整体意识，仅就本部门的情况来开展编制工作，而未考虑到与上下级预案之间，特别是与其他部门预案之间的协调操作问题，导致预案间缺乏联动逻辑，无法形成合力。例如，在行政机关应急职能配置上，一些应急预案存在无规定、规定重复甚至相互规定冲突等现象。第二，在实际运行阶段，不同行政机关之间缺乏培训、演练、合作与交流。多个应急预案不像单一预案那么简单，涉及多个部门和单位，各部门有自身的个性与特色，能否配合得当，仅靠文本规定是绝对不够的。例如，发生危化品爆炸事件，公安、消防、环保等部门何时进场、如何协调，这些都必须依托于平日常态下的演练磨合才能在相互之间建立默契。