行政过程理论与行政应急法律实施机制的优化

（一）“行政过程论”之内涵

“行政过程论”作为一种新的行政法研究范式，担负着打破传统行政法框架的任务。正如美国学者斯图尔特所言：“与传统行政法旨在对公民权利进行保护的目的有所不同，现代行政法的一项重要功能更多地体现在为实现受行政活动影响的利益得到公平的代表提供一个政治过程。”^[84]“传统行政法学将行政行为单纯以控制面加以观察，毕竟太过狭隘，毋宁应取向其所拟达成的任务，以及充实该任务达成的有关行政政策。于此必终关注到影响相关行政主体的诸因素。”^[85]

1.行政过程论的含义

所谓“行政过程”，从字面来理解，就是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学研究中，我国最早出版的行政学词典中对“行政过程”作出如下解释：“国家行政机关实施行政管理的一般途径。通常包括计划决策、组织执行、控制监督、信息反馈等具体环节……行政过程不是单纯的技术性过程，而是制定和实现政策的政治过程。实现行政过程的科学化、现代化和法律化，是提高行政效率的重要要求。”^[86]张力荣教授认为行政学上的行政过程是指行政主体及其他相关参与者（如政党、立法机关、利益集团、公民、大众传媒等）行使各自的权力或权利，通过相互作用和影响，设定政府公共政策目标并最终得以实现的活动过程。^[87]由此可见，行政学上的行政过程概念侧重于描写现实行政的运行过程，而传统行政法学则一般以“行政程序”概念来替换表述。^[88]根据日本学者的研究，行政过程指一系列连续的作用，是一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。^[89]

近十年来，国内学者开始关注对“行政过程”的研究，如湛中乐教授将行政过程划分为狭义与广义两种类型；朱维究教授指出，“行政过程是由一系列行政行为所组成的旨在实现行政目标的行政活动的全部。”^[90]江利红教授在《论行政法学中“行政过程”概念的导入——从“行政行为”到“行政过程”》一文中指出：“基于行政活动的整体性、动态性等特征，‘行政过程’是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。”^[91]可见，上述学者在对“行政过程”这一概念进行表述时，只是表述方式不同，其实在本质上是一致的，即都将行政活动视为具有整体性和动态性的行政过程。

在笔者看来，行政过程最突出的特点是强调行政权力的整体性和动态性，与传统的行政法侧重于行政行为的研究而言，具有整体性和动态性的行政过程研究无疑具有更为重要的意义。作为行政法学的一种新的研究范式，“行政过程论使得行政行为跳出了传统意义上对其进行的孤立、单一、静止的类型划分的认识误区，转而将行政行为视为具有联系性、发展变化着的一系列过程；行政机关作出的每一个行政行为都不再只是瞬时性的行为，相反，还具备了时间延续性，每一个行政行为作出的背后都经历了一系列具有法律意义的程序环节和发展阶段，都需要与特定的法律义务相契合。”^[92]在行政过程概念得以清晰界定的基础上，“行政过程论”是指“以行政过程为基础，全面地、动态地考察行政活动整个过程的一种行政法学理论”。^[93]

2.行政过程的构成

从行政过程的定义来看，行政过程的构成要素主要包括：目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的联系等。一是，行政过程的目的。维护公共利益是行政过程的根本性目的，也是总体性目的。公共利益为行政过程提供正当性的基础与依据。但是，行政机关在作出各种行为时又出于特定的行政目的，这些目的仅涉及某一方面的目的。行政过程就是行政机关以特定目的为支配而作出的一系列行为的集合。二是，行政过程的主体。其既包括作出各种行为的行政主体，也包括参与到行为中的行政相对人及其他主体。这与传统的行政行为论认为的行政主体是行政行为唯一主体的观点截然不同。三是，行政过程的行为形式。由于行政过程是一个整体，是由一系列行为构成的行为链，因而行政过程的行为形式既表现为各种类型化的行政行为，也表现为其他行为形式的非行政行为。四是，行政行为之间的联系。行政过程是由各种行政行为或其他行为形式构成的整体。这些复数行为之间存在内在的关联，它们具有目的上的一致性、程序上的衔接性、内容上的相关性，各行为之间的关联使得行政过程作为一个整体一直处在动态的发展中。

3.行政过程论的特点(www.xing528.com)

行政过程论具有动态性和整体性特点。首先，行政过程论对行政活动考察，不再拘泥于作为行政最终结果的行政行为而将其他行为形式作为非行政行为排除在行政法研究范围之外。行政过程论将行政活动视为一个不断发展的过程，以时间的推移为立足点，行政主体持续地作出各种行为，直至作出最终的行政行为，达到预先的行政目的。其次，行政过程是在特定行政目的下由一系列行为构成的一个整体，对行政活动的考察若只选取其中的单个行为进行定点式的研究，就会导致片面化与分散化，单个行为只有放入行政过程这个整体的背景下才更具有研究的意义，因为每个单个行为都不是作为个体独立存在的，而都是为整体服务的，是统一于整体的。

4.“行政过程”与“行政行为”的区别与联系

行政过程是在行政行为概念与理论基础上形成并发展起来的，两者既有联系也有区别。首先，行政行为以行政过程为载体，行政行为是行政过程中的一种表现形式，是行政过程的内在组成部分。任何行政行为的作出必然需经历一定的行政过程。其次，两者又表现出明显的区别。第一，行政行为只是行政过程的构成要素之一，行政过程是一系列行为的整体，既包括行政行为，也包括其他行为形式。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程的主体既包括行政主体，又包括行政相对人和其他第三人等。在以行政过程为研究视角时，行政主体并非为单一、孤立的行为主体，而是要将其置于一个动态的体系之中，通过行政相对人的参与完成行政行为。第三，行政行为是作为单个行为出现的，而行政过程是由多个行为所构成的统一整体。行政过程是对传统的行政行为论的发展与延伸，是关注角度由单一到整体、由静态到动态的由点及面扩展的结果。

（二）“行政过程论”对优化行政应急法律实施机制之寓意

笔者将行政应急法律实施机制依照突发事件的发生发展生命周期规律分解为四个阶段，这本身就体现出一种过程论的意蕴。首先，四个阶段体现了风险值从无到有再到无的动态循环过程，其本身是有机联系、互为前后的关系；其次，四个阶段在目标上都具有一致性，即都是为了遏制和减少突发事件的发生。四个阶段之间内在的关联为行政过程论的运用提供了适宜的土壤。

（1）以行政过程论为分析工具，有利于凸显行政应急法律实施机制的阶段性特征，将同一阶段之下的相关实施机制予以归纳，避免了研究的零散性。与行政行为论强调作为最终结果的行政行为合法性不同，行政过程论侧重于对行政活动全过程的关注。以行政过程论为分析工具优化行政应急法律实施机制，一方面，注重行政应急权力行使的阶段性特征，并根据不同的特征将行政应急法律实施分解为不同的环节和阶段，契合了生命周期理论的内在要求；另一方面，将行政应急权力的行使视为一个动态的整体性过程，其不但强调行政应急法律实施的各个阶段，更注重在每一阶段内部作出系统性的分析，因而有利于增强不同阶段内行政应急法律实施机制设置的科学性。

（2）以行政过程论为分析工具，有利于将各个具体的行政应急法律实施机制置于一个整体系统的过程中予以考察，有利于凸显各实施机制之间的动态联系，弥补了行政行为论只关注行政过程终端的行政行为及将行政活动局限化的弊端，避免了研究的孤立与片面。原因在于：首先，以行政过程论为分析工具，行政主体并非为单一、孤立的行为主体，而是要将其置于一个动态的体系之中，通过行政相对人的参与完成行政行为，因而，在行政应急法律实施机制中的各方主体均被纳入考量范围，能够克服研究视角的单一性；其次，行政过程论对行政活动作出的合法性评价是基于行政活动全过程的考量，过程合法的深层次含义就是克服了行政行为论中只关注类型化的行政行为而忽视其他行为形式的局限性，行政行为合法保障了结果合法，过程的合法也就保障了程序合法，因而在行政应急法律实施机制的设计中更加注重程序的作用。最后，与行政行为论相比，行政过程论将整个行政活动的全过程视为一个整体，注重行政法律实施机制的各个阶段、不同机制之间的动态联系，因而，在对行政法律实施机制进行设置时就需要综合考虑多种因素，以确保不同机制之间的协调与平衡。