行政应急法律实施机制优化成果

行政应急法律实施机制指向的对象，指各类行政应急法律规范。行政应急法律实施机制存在之最终目的，即在于实现行政应急法律规范的价值。行政应急法律规范泛指一切与行政应急管理活动相关的法律规范性文件，在表现形式上，既有专门立法，如《突发事件应对法》《防震减灾法》《食品安全法》等，又有夹杂在其他法律中的相关条款，如《治安管理处罚法》第50条第1项^[72]等规定。需指明的是，对于行政应急法律规范，笔者采用最广义的“内容说”，即只要条文内容与行政应急管理活动相关，都属本书行政应急法的范畴。^[73]

（一）国家层面的行政应急法律规范

国家层面的行政应急法律规范，从立法主体上来看，主要包括全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其相关部门；从内容上来看，调整的是基础的、根本的、具有普遍性的行政应急管理问题；从条文表现形式上来看，多为宏观的、抽象的原则性规定；从效力范围上来看，其在全国范围内产生法律效力，是指导全国开展行政应急管理的基本法律依据。需要注意的是，国家层面的行政应急法律规范，泛指一切涉及基本的行政应急管理活动且在全国范围内行之有效的法律规范总称，无论立法主体是国家立法机关还是行政机关或授权机关，只要在内容、效力等方面满足以上条件，即可认为其性质属于国家层面的行政应急法律规范。因而，这种划分不同于以往中央立法^[74]与地方立法、国家立法机关立法与行政机关立法等划分方式。

依据立法主体地位的不同，国家层面的行政应急法律规范主要有法律、法规和部门规章三个层次。

1.行政应急法律

此处的行政应急法律采用狭义说，立法主体限于全国人民代表大会及其常务委员会。除了行政应急基本法——《突发事件应对法》之外，比较典型的行政应急法律有：（1）自然灾害类，如《防震减灾法》《防洪法》《防沙治沙法》《大气污染防治法》。（2）事故灾难类，如《煤炭法》《消防法》《安全生产法》《道路交通安全法》《海上交通安全法》。（3）公共卫生事件类，如《传染病防治法》《食品安全法》。（4）社会安全事件类，如《国家安全法》《反恐怖主义法》，等等。虽然这些法律的全部条文不属于应急法律，但它们部分条款，或者大部分条款属于行政应急法律。

2.行政应急法规

其立法主体为国务院。比较典型的行政应急法规有：（1）自然灾害类，如《破坏性地震应急条例》《森林防火条例》《地质灾害防治条例》《气象灾害防御条例》《自然灾害救助条例》。（2）事故灾难类，如《危险化学品安全管理条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《民用爆炸物品管理条例》《民用航空安全保卫条例》《特种设备安全监察条例》《电力安全事故应急处置和调查处理条例》《放射性废物安全管理条例》。（3）公共卫生事件类，如《重大动物疫情应急条例》《突发公共卫生事件应急条例》《农业转基因生物安全管理条例》。（4）社会安全事件类，如《大型群众性活动安全管理条例》《计算机信息系统安全保护条例》，等等。同样，虽然这些法规的全部条文不属于应急法律，但它们部分条款，或者大部分条款属于行政应急法律。

3.行政应急部门规章

其立法主体分为三类：一是国务院各部委、审计署、中国人民银行；二是具有行政应急管理职能的国务院直属机构，如海关总署、国家工商行政管理局等；三是国务院直属事业单位，如中国气象局、中国证券监督委员会等。行政应急部门规章有：（1）自然灾害类，如《地震行政执法过错责任追究办法》《地震法制工作管理办法》（中国地震局）。（2）事故灾难类，如《企业安全生产应急管理九条规定》（国家安全生产监督管理总局）《消防产品监督管理规定》（公安部）。（3）公共卫生事件类，如《国境卫生检疫法实施细则》（卫生部）《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》（公安部、国家食品药品监督管理总局、国家卫生计生委和国家禁毒委员会办公室）。（4）社会安全事件类，如《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》（国家安全部）《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》（中国人民银行）《公安机关处置群体性事件规定》（公安部），等等。虽然这些规章的全部条文不属于应急法律，但它们部分条款，或者大部分条款属于行政应急法律。

（二）地方层面的行政应急法律规范

地方层面的行政应急法律规范，从制定主体上来看，范围非常广泛，包含了各级各类国家机关；从内容上来看，地方层面的行政应急法律规范结合本地区实际情况、具有较强的针对性；从条文表现形式上来看，多为具体的、具有可操作性的规定；从效力范围上来看，其在本区域内有效，是指导本地区开展行政应急管理工作的直接法律依据。

依据立法主体地位的不同，地方层面的行政应急法律规范主要有地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件三个层次。

1.地方性法规

此处的地方性法规特指地方权力机关制定的与行政应急活动相关的规范性法律文件。具体来说，地方性法规的制定主体仅限于两类：一是省、自治区、直辖市的人大及其常委会；二是省、自治区人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人大及其常委会。地方性法规有：（1）自然灾害类，如《北京市大气污染防治条例》《北京市水污染防治条例》。（2）事故灾难类，如《北京市安全生产条例》。（3）公共卫生事件类，如《北京市星级饭店安全生产规定》。（4）社会安全事件类，如《北京市大型群众性活动安全管理条例》《北京市大型社会活动安全管理条例》。

2.地方政府规章

此处的地方政府规章特指地方行政机关制定的与行政应急活动相关的规范性法律文件。具体来说，地方政府规章的制定主体有两类：一是省、自治区和直辖市的人民政府；二是省、自治区人民政府所在地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府。地方政府规章有：（1）自然灾害类，如《天津市地震群测群防管理办法》《石家庄市暴雪大风寒潮大雾高温灾害防御办法》。（2）事故灾难类，如《湖北省危险化学品安全管理办法》《天津市危险化学品安全管理办法》。（3）公共卫生事件类，如《湖北省药品使用质量管理规定》《浙江省食用农产品安全管理办法》；（4）社会安全事件类，如《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》《北京市公共服务网络与信息系统安全管理规定》。(www.xing528.com)

3.其他规范性文件

此处的其他规范性文件特指一切国家机关制定的，除法律、法规、规章以外的，与行政应急活动相关的，具有普遍约束力的决定、命令等法律文件。其他规范性文件具有三个鲜明特点：第一，在制定主体上，其不同于以上几种法律规范，没有主体的层级限制，各级各类国家机关都可制定，包括县和乡镇。第二，在效力层级上，这类规范性文件效力层级最低，不得与行政应急法律、法规和规章相抵触。第三，在制定程序上，与行政应急法律、法规和规章相比，更为简易和灵活。

以上仅是列举几种较有代表性的法律规范，无法穷尽，也不胜枚举。从形式上来看，以上规定既有以特定法律规范形式进行的专门立法，也有在《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《刑法》《森林法》《消防法》《建筑法》《人民警察法》《环境保护法》等常态法律法规中规定若干行政应急条款的混合立法；从内容上来看，以上规定对突发事件的所有类型（自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件）基本上都实现了全覆盖。可以认为，当前我国法律对不同类型的突发事件基本上都有所关照，形成了多层级、多维度、全方位的行政应急法律体系，向建设行政应急法治迈出了第一步。这是我国自2003年“非典”疫情暴发以来，经过数十年不懈努力取得的进步与成就，值得肯定。

（三）应急预案

应急预案，是指依据国家法律规定并结合本地实际情况和突发事件的类型，为有效应对突发事件而预先制订的行动方案。基于突发事件的突然性和不确定性，为避免事件发生时出现手忙脚乱的情形继而导致事态的恶化，实有必要提前拟定应急行动计划。因此，应急预案的功能就在于事先将应急方案固定下来，形成规范化、制度化的行为准则，以保障应急管理各环节有条不紊，从而及时控制事态发展，恢复社会秩序，最大限度地降低损害并保护公民、法人和其他社会组织的合法权益。

作为一种行动方案，应急预案解决的是“事前、事中、事后，谁来做、何时做、做什么、怎么做”的问题。^[75]因而，与法律、法规、规章等相比，应急预案最大的特点就在于明确、具体，具有现实操作性。理论界对应急预案有不同的划分标准，如以行政区域为划分标准、以突发事件的类型为划分标准、以适用范围和功能为划分标准，等等。^[76]相关法律规范则是以应急预案的制定主体和适用范围为依据进行划分的，详见表5。

表5　预案类型划分表

资料来源：根据《突发事件应对法》第17条第2、第3款^[77]整理而得。

从表7可知，依据制定主体的性质不同，应急预案大体可分为五个层次和两大类型——政府应急预案和企事业单位应急预案。其中，前者无疑是最主要、最核心的。对于政府应急预案而言，从适用范围和效力范围上来讲，它又可以分为国家层面和地方层面两大类，其中，ABC三项属于国家层面的应急预案，在全国范围内有效；D项属于地方层面的应急预案，仅在本地区、本部门适用。^[78]

1.国家层面的应急预案

（1）国家突发事件总体应急预案。此类预案适用于涉及跨省级行政区划或者超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件的应对工作，是全国应急预案体系的指导文件和总纲。例如，《国家突发公共事件总体应急预案》。

（2）国家突发事件专项应急预案。此类预案是国务院及其有关部门为应对某一类或者某几类突发公共事件而制定的应急预案。例如，《国家自然灾害救助应急预案》《国家突发环境事件应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》《国家安全生产事故灾难应急预案》《国家处置铁路行车事故应急预案》《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发重大动物疫情应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》《国家食品安全事故应急预案》《国家核应急预案、国家通信保障应急预案》《国家处置大规模恐怖袭击事件应急预案》《突发群体性事件应急预案》等等。

（3）国家突发事件部门应急预案。此类预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件而制定的预案。例如，《铁路防洪应急预案》《重大气象灾害预警应急预案》《海洋石油天然气作业事故灾难应急预案》《城市供气系统重大事故应急预案》《人感染高致病性禽流感应急预案》《药品和医疗器械突发性群体不良事件应急预案》《旅游突发公共事件应急预案》《大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案》。

2.地方层面的应急预案

这类预案的制定主体包含有省、市、区、县、乡镇行政机关等多个层级，涉及的内容也囊括了各类突发事件，因而数量十分庞大。地方层面的应急预案虽然层级较低，只在本区域内适用，但却是行政机关开展应急管理工作最直接、最基本的行动指南，其基础性作用不容忽视。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，地方应急预案也有总体、专项和部门之分。以北京市为例，总体应急预案，如《北京市突发公共事件总体应急预案》；部门应急预案，如《北京市轨道交通运营突发事件应急工作预案》；专项应急预案，如《北京市雪天道路交通保障应急预案》《北京市食物中毒事件应急预案》《北京市影响校园安全稳定事件应急预案》。