行政应急法律实施机制

从方法论角度来说，研究某一问题，不能将该问题孤立地隔绝，而是应置于系统的大视野下，分析其与相关事物的联系，如此，才能确保研究的周延与缜密。据此，要全面认识行政应急法律实施机制，自然应先分析其一端指向的主体。每一类法律都有自己的特点，故而在实施主体、实施对象以及实施机制上也各有不同。以法律实施主体为例，像公司法、合同法等私法更侧重于公民、法人和其他社会组织；而像诉讼法的实施，则更突出司法机关的主体地位。同理，行政应急法律的实施主体自然也有自身的特点。总体而言，行政应急法律实施主体主要有下述四种类型。

（一）行政应急主体

1.行政应急主体的法律地位

行政应急主体是运用行政紧急权力的组织，包括国家行政机关和法律法规授权组织。行政机关是预防、应对和处置突发事件的主要主体。从世界范围来看，行政机关曾经是应对突发事件的唯一主体。但随着经济社会发展，人们逐渐意识到，面对纷繁复杂的突发事件，行政机关的力量着实有限，单一主体的应对模式显得势单力薄、捉襟见肘，故而逐渐演变为行政机关和法律法规授权组织共同应对突发事件的多元主体模式。但是，行政机关作为行政应急法律实施机制的核心地位依然不可动摇。各种理由体现为以下两个方面。

（1）这是由行政机关性质所决定的。行政机关是执行法律，管理国家事务的国家机关，其在组织体系上实行统一领导、分工负责的层级管理体制。依据“政府职能理论”，政府职能兼具政治统治职能和社会管理职能，前者旨在维护统治阶级的利益，后者则旨在保护社会整体利益。^[48]美国著名法理学家博登海默认为，“在一个复杂的社会中，有许多相互冲突的利益需要调整……由政府直接采取行动进行管理也就成了势在必行之事了”。^[49]因而，相比权力机关与司法机关，行政机关无论是在法律地位上，还是权力属性上，都具有应对突发事件的天然优势。需要指出的是，行政应急状态下的突发事件的危害程度虽然高于一般常态下的治安、刑事案件，但危害程度远未达到需要进入紧急状态或者战争状态的条件。因此，国家行政机关通常能够应对突发事件，从而不需要改变国家宪政结构，而是需要军事机关来应对。

（2）这是由突发事件性质所决定的。突发事件诱因复杂、涉及面广、表现形式多样。如果行政机关不具有主导地位，那么，其他国家机关，社会团体难以在混乱的社会秩序下开展领导、指挥和协调工作。它们也缺乏足够的权威以确保紧急命令顺利下达，维护社会秩序。对此，我国《突发事件应对法》第9条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关……”从法条数量上来看，也能凸显行政机关的主体地位。例如，《突发事件应对法》全文共70个条款，涉及行政机关的条款约有59条，占总条文的84.3%。^[50]对于司法机关的地位，《突发事件应对法》则规定了时效中止制度，即该法第13条的规定。

2.行政机关的应急权

行政应急法对行政机关的行政权力采用的是“授权＋限权”模式。所谓授权，是指行政应急法律为行政机关管理、处理突发事件提供了法律依据，赋予其法定行政应急权。所谓限权，是指行政应急法律规定了行政应急权力的行使边界、运行程序和法律责任，以避免权力的滥用，从而保护公民的人身财产权利。

（1）行政应急权具有扩张性。与常态下行政权力相比，行政应急权具有明显的扩张性，行政应急权超越常态行政权的界限，使得行政应急权的范围和边界扩大了，主要体现在五个方面：第一，行政应急权具有更大的灵活性和自由裁量空间，如《突发事件应对法》第50条第2款就规定，若发生严重危害社会治安秩序的事件时，公安机关可依现场情况采取相应的强制性措施。现场情形如何，全交由公安机关自行判断。第二，行政应急权具有更大的强制性。虽然行政执法的手段得到不断的创新与发展，但传统的“命令—规制”手段依旧是政府最喜爱及最常用的方式。^[51]在应急状态下，行政权力的强制性表现得更加明显。例如，《传染病防治法》第42条就规定了一系列强制措施，对公民的自由、财产等权利进行了限制。^[52]第三，行政应急权具有更强的制裁性。例如，《突发事件应对法》第49条第8、第9项规定的“从严惩处”就表明，在应急情境下，同样的行为受到的处罚更为严格。^[53]第四，行政应急权具有更简化的程序。面对突发事件，快速反应、快速处置，尽快恢复社会秩序无疑是行政应急权的首要目标。既然行政应急行为要体现效率价值，则相应的行政应急程序自然应去繁求简。例如，1992年的《德国行政程序法》第28条规定，于急迫之情形，或为公共利益显有必要应立即决定的，可免除听证。我国目前暂无行政程序法典，《湖南省行政程序规定》第29条明确的“……重要紧急情况必须由政府立即决策的，可以由政府行政首长或者分管副职按职权临机决定，并及时在政府常务会议上通报或者向行政首长报告”也体现了简化行政应急程序，保障效率价值的精神。程序规范本身就是制约行政权力的一种方式，从某种程度上来说，行政应急程序的简化也意味着程序对行政应急权力的约束力降低，权力扩张空间的提升。第五，公民权利受到一定程度的克减。虽然从权力来源上来看，在民主国家，包括行政紧急权力在内的行政权力来源于全体公民的委托，但面对突发事件，为了更好地保障公共利益，维护每一个公民的权利，公民权利将受到一定程度的克减，行政权力延伸至通常属于公民自治的领域，公民权利和自由的范围将缩减。的确，“在政府与自由的永久争议上，突发事件意味着更多的政府而较少的自由”。^[54]美国联邦最高法院大法官霍姆斯也指出：“当国家元首决定有关国家存亡之事情时，个人的普通权利必须向其所认为的必要让步。”^[55]可见，行政应急权与公民权利两者之间属于此消彼长的关系。由于通常情况下公共利益高于个人利益，为了在突发事件过程中维护公共利益，公民权利必然受到限制。比如，《突发事件应对法》第50条规定，社会安全事件发生之后，行政机关有权查验现场人员的身份证件，强制隔离使用器械相互对抗的人员。据此，行政机关有权采取强制措施来限制公民权利。

法律的产生与变化仅是对社会客观事实的回应。事实上，行政应急权力扩张的根源应当从社会客观事实中寻找，这一事实就是突发事件。突发事件复杂多变，因而法条无法详尽罗列，不得不赋予行政机关一定的裁量权；突发事件易造成社会动荡，行政机关不得不采取更严格的措施来控制形势；突发事件发生快，瞬息万变，若继续遵循常态下的正常程序，则耗时长，不但会错过应急处置时间，也极易导致次生灾害。因此，行政应急法授予行政机关一定的“特权”，虽面临着行政应急权力扩大导致公民权利受损的风险，但也是无奈之举。与突发事件带来的现实损害相比，可谓两害相权取其轻。

（2）行政应急权具有受限性。从内容上来看，行政应急法律对各方主体职权与职责、权利与义务的配置是不平衡的，凸显了行政应急权的优先性和“特权”性。但是，这并不意味着行政应急权力没有边界，行政应急权力扩张导致公民权利受损的风险也并非完全不可控制。因为，行政应急法除了授权外，还进行了限权。限制行政应急权既合理也必要，原因在于：第一，但凡权力都具有天然扩张性，如不控制，必然导致滥用。孟德斯鸠关于权力的经典名言^[56]经过数百年的检验，足以证明其具有真理价值。因此，只要是权力，都应进行限制，尤其是具有更广阔裁量空间的行政应急权，更是应当严格限定其裁量的依据、条件、程序和法律责任。第二，行政法的立法目的之一就是规范和控制行政权力的运行，以保障相对人的合法权益。由此，限制行政应急权力也是行政法及作为其子类型的行政应急法的题中之义。行政应急法的根本目的即在于通过形成非常时期的“法治”来维护社会秩序，保障社会整体利益，因此，绝不能出现“突发事件导致公共危机时政府行为对法律秩序的破坏”，让“法律秩序成为应对突发事件的‘牺牲品’”，否则将会产生顾此失彼的恶果。^[57]具体来说，行政应急法通过规定一系列限制条件和程序，来规范行政机关的应急行为。例如，《突发事件应对法》对突发事件作了分类、分级和分期的规定，旨在要求行政机关根据突发事件的不同危害程度以采取与之相适应的应急处置措施，使手段与目的之间符合比例。此外，行政应急法还通过设立信息公开、公众参与等制度来监督、约束行政权力的运行，并通过设定法律责任以警示行政机关不可违法违规，从负面来实现行政应急法的惩罚、救济和预防功能。

（二）公民

面对突发事件，虽然国家行政机关是主要的应对主体，但这并不意味着公民可有可无，相反，公民还具有极其重要的法律地位。

1.公民在应急法中的地位辨析

公民，是指根据一国法律规定而享有权利并承担义务的自然人。据此定义，可以说，整个突发事件都离不开公民的参与，因为不论在哪个阶段，一切行政应急活动最终都需要独立的生命个体来承受和参与。通常来说，学界一般将行政应急情境下的公民分为两大类型。^[58]

（1）直接利益相关者。直接利益相关者意指其在时间上和空间上与突发事件紧密相关，突发事件的后果将对其生命健康财产造成直接损害，因而也可称为当事人。直接利益相关者有两种表现形式：一是被救助者。通常来说，在自然灾害、事故灾难和公共卫生事件中，公民多处于被救助者地位。此时，国家行政机关与公民是救助与被救助的关系，双方立场一致，都是意在保护公民的人身财产安全，恢复社会秩序。因而，从心理上来看，公民对国家行政机关表现为期盼、信任与依赖；而在行动上，则表现为听从指挥、配合和顺从。

二是，对抗者。通常来说，在社会安全事件中，部分公民会扮演对抗者角色。此时，国家行政机关与这些公民的立场相反。因而，从心理上来看，此类公民对国家行政机关表现出不满、抵触甚至愤恨；而在行动上，则一般采用静坐、游行、示威、暴力对抗等方式来表达、宣泄不满情绪，维权型群体性事件就是公民与政府对抗的典型代表。以上两种类型的直接利益相关者有一个共性，即他们现实地经历了且参与到突发事件过程中来，突发事件的发生、发展和后果与其切身利益息息相关，无论立场如何，都与行政机关直接发生关联，或成为行政机关救助的对象，或成为行政机关处置的对象。

（2）非直接利益相关者。顾名思义，非直接利益相关者意指其在时空上与突发事件不具有紧密关系，突发事件的后果也不会对其生命健康财产造成直接损害。那么，此处就会产生一个疑问：既然突发事件的发生和发展与这类型公民没有直接利益关联，他们为何会卷入突发事件中？笔者认为，这是由人的情感的复杂性决定的。以突发事件参与程度为划分依据，非直接利益相关者也有两种表现形式。

一是加入者。此处用“加入”而不用“参与”是为了避免与上文的直接利益相关者相混淆。因为直接利益相关者也是现实地参与到突发事件过程中的主体，而此处用“加入”意在表明，加入者与突发事件没有直接利益关联，仅是以情感共鸣为动因，主动加入进来。加入者的表现形态不一，既可以表现为事前加入应急演练、主动学习应急救援知识；也可以表现为事中加入帮助或阻碍突发事件的控制，成为影响事态发展的后续力量；还可以成为事后资助恢复重建的补充力量。需要注意的是，加入者的情感共鸣有着不同的方向。在自然灾害、事故灾难和公共卫生三类事件中，直接利益相关者与国家行政机关立场一致，因而，在这种情况下，无论加入者倾向于哪一方，在情感上与行动上呈现的都是目标一致、共渡难关、同舟共济，在突发事件的处置上，一般起到的是正面积极作用，即与行政机关一同排查隐患、控制事态、消除危害。但是，在社会安全事件中，加入者的情感就呈现出一定的复杂性，这也是由社会安全事件的特性所决定的。因为，与其他三类事件相比，社会安全事件中人的主观因素较大，如学校安全事件、金融安全事件、恐怖袭击和群体性事件等，很大程度上都是人为造成的。人的情感具有多样性和复杂性，既可以悲喜交加，又可以爱恨交织，社会安全事件中加入者的情感驱动也各有不同。以“瓮安群体性事件”为例，此次事件中，非直接利益相关者的人数远远超过直接利益相关者（死者李树芬家属），加入者多达上千人，成为事件的主要推动力量。然而，仔细分析即可发现，这些加入者在聚众冲击政府办公大楼的意愿和目的上并非完全一致。比如，2008年7月1日，贵州省公安厅政治部主任、省公安厅新闻发言人王兴正在瓮安“6·28”严重打砸抢烧突发性事件新闻发布会上提到，在以直接参与打砸抢烧为首的人员中，已发现多名当地恶势力团伙成员。^[59]由此可见，不法分子的煽动与教唆成为此次事件的“助燃剂”，其直接目的就是破坏社会政治稳定。在不法分子的煽动下，大量的无知群众纷纷加入群体性事件中来，但他们的行为目标仅仅是为了一泄平日因政府征地拆迁导致利益受损或不满、行政机关冷漠粗暴执法或同情死者家属等的怨气，对自己行为的性质与后果认知不足，主观恶性与不法分子截然不同。此外，还有无任何明确目标的不明群众。他们起初多是抱以“看热闹”的心态，后来才“激情式”地参加打砸抢烧。^[60]个中原因，可从心理学角度进行剖析。一方面，“群众一旦形成，它就想要由更多的人组成，向往增多的冲动是群众首要的和最大的特点。”^[61]因而，前面已加入游行队伍的两类群体会呼吁其他更多的人加入进来，壮大游行队伍；另一方面，这些没有任何利益关联、没有任何行为动机的群众会因受到现场氛围的感染和人类自身集群倾向的影响，主动加入队伍。以上人群虽各自怀有不同动机，但当聚集在一起后，“他们的感情和思想全都转到同一个方向，他们自觉的个性消失了，形成了一种集体心理”^[62]，使突发事件由自发向有组织的方向发展。毫无疑问，集群的力量大于个人的力量。一旦组成群体后，成员之间会形成情感认同，相互鼓励，成为利益共同体，这种心理暗示会使得他们凝聚在一起，使得分散的力量集中指向一个方向，无形中产生一种向心力，这种力量会比分散的个体行动带来更大的破坏性，瓮安事件中政府机关160多间办公室和42辆警车等交通工具被烧毁，150余人不同程度地受伤，1600多万元的直接经济损失等就是鲜活的印证。

上述分析，可以得出如下结论：（1）死者家属不满行政机关的调查结果进而组织小范围的游行，此为瓮安事件的导火索，而死者家属为直接利益相关者。（2）不法分子借机煽动、恶意挑唆的行为，成为瓮安事件的“助燃剂”，使得事件在性质、规模与后果上都背离了初衷，而不法分子为加入者中的第一个构成部分。（3）一部分不明真相的民众因对行政机关早生不满，一经煽动便纷纷加入进来，此为加入者中的第二个构成部分。（4）另一部分不具任何动机的民众因受现场氛围感染而依激情加入进来，成为加入者的第三个构成部分。可以发现，在瓮安事件中，直接利益相关者只是极少数人（1），而非直接利益相关者中的加入者为此次事件的主体（2、3、4）；在加入者当中，不法分子（2）又是少数人，不明真相的民众（3、4）反而成为事态恶化发展的主要力量。前三种类型（1、2、3）都有明确的目标，尽管各不相同，但第四种（4）纯粹是处于盲目的状态。群体性事件只是社会安全事件中的一个代表，在每一种不同类型的突发事件中，公民基于什么心理，扮演什么角色，对处置突发事件的作用是积极帮助还是消极阻碍都千差万别，不能一概而论。但是，至少有一点是十分明确的：公民的力量不可忽视，公民的诉求不可小觑。

二是旁观者。旁观者，意指从旁观察，不参与、不介入的人。各类突发事件中都有旁观的公民，这些公民的情感因素也有不同区分。以与行政机关的立场是否一致及主观情感上来判定，旁观者可以分为热心关注与冷眼旁观两种类型。对于前者，他们关注事件发展动态，同情受难公民，但囿于时间、地理、能力等方面的因素制约，无法现场参与救援、提供帮助。虽然无实际行动，但其主观上表现为紧张、焦虑、担忧、同情等心理活动。对于后者，一般就是抱着“看热闹”“唯恐天下不乱”的心态，认为不论哪方受益或受损，都不会对其自身利益产生任何影响，反而能满足其猎奇心理。这类旁观者缺乏大局意识，在主观上表现为放任、冷漠等心理活动。在瓮安事件中，直接参与打砸烧的人员有300多人，而现场围观的群众则在2万人以上。在长达7个多小时的时间内，这些公民就一直津津有味地“看戏”。社会心理学认为，这种“冷漠”源自“旁观者效应”。^[63]因为旁观者的存在会使人类本性中见死不救的羞耻感和罪恶感被分担，旁观者人数越多，个体的社会责任感和社会正义感就越少。在社会安全事件中，这类旁观者虽未参与到突发事件中去，但对与政府对抗的参加者而言，似乎具有“默默支持”的心理暗示。

突发事件除了具有突然性、紧迫性、不确定性和严重危害性之外，还具有公共性。公共性是指突发事件涉及公共利益，会对公共财产、公共安全和公共秩序产生影响。公共即指大众、大家，泛指不特定的多数人。社会是人类生活的共同体，而人是社会的基本构成要素之一。^[64]因此，任何突发事件都无法超然于社会和公民之外。由上可知，公民在预防、应对和处置突发事件中的地位举足轻重，其扮演的角色与发挥的作用也绝非常识理解那般简单。例如，按照一般理解，人们往往会认为直接利益相关者才是突发事件的重要主体，但经上文分析可以发现，有时非直接利益相关者的作用甚至会大大超过直接利益相关者。

从公民与突发事件的关联程度上来说，他们既可以是具有直接利益关联的人，又可以是具有间接利益关联的人，还可以是根本不具有任何利益关联的人。从主观心理上来说，公民对突发事件的态度也不尽相同。对于突发事件，他们既可能是主动参与，又可能是被动参与，还可能是盲目地冲动参与；既可能是热心关注，又可能是冷眼看热闹。从公民扮演的角色上来说，在行政应急状况下，公民既可能是救助者，又可能是被救助者；既可能成为引发事件的导火索（如瓮安事件中的死者家属），又可能成为事件的助燃剂（如瓮安事件中的不法分子），还可能成为事件恶化升级的助推器（如瓮安事件中不明真相的群众和冷漠的旁观者）。从公民发挥的作用上来说，他们既可以起到积极的正面作用（如地震中捐款捐物、帮助救灾），又可以起到消极的负面作用（如参与打砸抢烧、阻碍救援等）。正是由于公民的身份如此多样复杂，故此处才用大量笔墨逐一梳理分析，目的就是为后文根据不同类型的公民，有针对性地配以不同的行政应急法律实施机制作理论铺垫，例如，动员谁、强制谁、奖励谁、处罚谁。

2.我国行政应急法对公民法律地位的规定(www.xing528.com)

公民是行政应急法律关系中的一个重要主体，行政应急法中公民权利义务关系主要涉及以下几个方面。^[65]

（1）动员、鼓励类。例如，《突发事件应对法》第6条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”第34条规定鼓励公民提供物资、资金、技术支持和捐赠。第35条规定鼓励公民参加巨灾风险保险。

（2）权利保障类。一是生命、健康、财产权。《突发事件应对法》第11条^[66]规定了比例原则，以最大限度地保护公民的权益；第12条规定了行政机关应及时返还或补偿公民被征用的财产。^[67]二是知情权。例如，《突发事件应对法》第20条^[68]、第44条^[69]都对公民的知情权有所规定。三是奖励、抚恤权。例如，《突发事件应对法》第61条规定，公民在应急救援中表现突出的，可获得表彰或奖励；若有伤亡，县级以上政府应给予抚恤。

（3）权利限制类。例如《突发事件应对法》第49条第8项、第9项规定对于公民囤积居奇、哄抬物价、制假售假、哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等行为予以严惩。第50条赋予了公安机关根据现场情况采取相应强制措施的自由裁量权。

（4）法定义务类。例如，《突发事件应对法》第11条第2款、第49条第6项规定了公民有参与应对突发事件和参加应急救援和处置的义务。第12条规定公民有义务配合行政机关征用个人财产。第57条规定公民有义务听从指挥、服从安排，配合政府采取应急处置措施。此外，第65～68条还对公民违反规定需承担的法律责任进行了明确规定。

此处，需要澄清一个疑问，即认为存在一种理想状态：突发事件的发生不会对公民造成直接或间接损害。例如，荒无人烟的森林发生火灾或沙漠发生地震。笔者认为，这种情况是存在的，但不符合突发事件的定义。突发事件也称突发公共事件，“公共”二字即表明事件本身必然涉及公共利益，既然会对公共利益（公共财产、公共安全和公共秩序）造成影响，那么公民自然无法置身事外，这也是突发事件社会属性的内在表征。

由上可知，只要是突发事件，就不存在无涉公共利益和公民利益的理想状态，公民是行政应急法律实施中不可或缺的主体。

（三）社会组织

虽然行政应急活动的主导主体是国家行政机关，但具体法律的实施离不开单个公民个体的配合。一方是高度制度化、体系化的行政机关，另一方是松散、独立的自然人，若要保证两方主体的协调有序，就需要借助社会组织这一过渡单元。因为个体是组织的最小单位，而组织是具有共同目标的个体集合。只有建立衔接紧密、协调统一的多层级行政应急法律实施主体，才能保证行政应急指令的实现。

1.社会组织在应急法中的地位

在社会学领域，社会组织的定义有广义与狭义之分。广义的社会组织范围非常大，泛指一切从事共同活动的群体形式。^[70]狭义的社会组织是指，以实现特定目标为导向而有意识地组合起来的社会群体。它们有明确的组织目标、一定数量的组织成员、制度化的组织体系和运行规范。依据不同标准，可对社会组织进行不同类型的划分。例如，以活动范围为依据，社会组织可以分为国内组织与国际组织；以成立宗旨与职能为依据，其可分为国家行政机关、企事业单位和民间机构等不同类型。社会学一般以狭义的社会组织为研究对象，笔者也采用狭义说。但是，考虑到权力与权利的来源和行使方式不同且为与上文相衔接，故笔者所指的社会组织不包括国家行政机关。

行政应急法调整社会组织行为的规定非常广泛，以作为行政应急基本法的《突发事件应对法》为范本来考察，主要包括以下几类：一般企事业单位；涉及重大危险的单位，如化学品生产经营存储运输使用单位；涉及公共利益的单位，如人员密集等公共场所的经营管理单位；重点企业，如与应急救援物资、生活必需品和应急处置装备相关的生产、供给企业；基层群众性自治组织；国际组织；其他公共事业单位，如新闻媒体、医疗、交通、通信等公共服务组织，等等。

社会组织是一定数量的公民个体的集合。社会组织在预防、应对和处置突发事件过程所中发挥的作用，绝非数个公民发挥作用之简单相加。社会组织的集体性、目标性和协调有序性使其在应急过程中具有不可替代的作用。社会组织在应急法中的地位，可从以下两个层面进行分析。

（1）从外部来看。各类社会组织多是起到协助、配合行政机关开展应急处置救援的作用，与行政机关的主导地位相比，社会组织处于次要辅助地位。与行政机关和公民相比，在权利义务配置上，行政应急法对社会组织科以了更多的义务，权利保障规定极少。

（2）从内部来看。不同类型的社会组织因其性质不同，表现出的作用也不尽相同。例如，涉及重大危险和公共利益的单位，若存在安全隐患则极易引发严重危害后果，故这类单位在应急过程中的主要任务就是定期检查、排除隐患、制订应急预案；对于与应急救援物资、生活必需品和应急处置装备相关的生产、供给重点企业，企业性质就决定了其主要任务在于为应急物资提供保障；对于国际组织，其主要任务在于开展应急交流与合作；对于新闻媒体，其主要作用即为宣传应急知识，充当政府公开应急信息的一种媒介；医疗部门的职责在于为突发事件中受伤的民众提供医疗救援；通信部门的职责在于为应急通信系统提供保障，确保应急信息的收集传送与反馈。社会组织的性质决定了其在应急过程中发挥的作用，而作用又决定了其在应急环节中的地位。因此，突发事件的四个环节对不同类型的社会组织提出了不同的要求，其地位也各种侧重。

2.行政应急法对社会组织法律地位的规定

（1）动员、鼓励类。例如，《突发事件应对法》第34条规定，国家鼓励各类组织为政府应急提供物资、资金、技术支持和捐赠。第35条规定，国家鼓励单位参加巨灾风险保险。对于相关教学科研机构和企业，第36条规定国家鼓励、扶持其培养专业应急管理人才，开发研究与应急工作相关的新工具、新装备和新技术。

（2）权利保障类。例如，《突发事件应对法》第12条规定了行政机关应及时返还或补偿单位被征用的财产。

（3）法定义务类。一方面，对于所有社会组织和单位，行政应急法对其义务有总体概括。例如，《突发事件应对法》第12、第52条规定，单位有配合政府及其部门为应对突发事件而征用财产的义务。第20、第22条规定单位有定期检查、采取安全防范措施、消除事故隐患并将相关工作情况及时上报的义务。第26条第2款规定，各单位有组织本单位职工成立专兼职应急救援队伍的义务。第61条规定，本单位应保障其职工参加应急救援期间的工资和福利不变。另一方面，行政应急法对一些特殊行业和部门有着更高的要求。例如，根据《突发事件应对法》的规定，矿山，建筑施工单位，危险物品的生产、经营、储运、使用单位，公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营或管理单位等特殊行业部门，有制订应急预案、排查隐患、定期维修、检测相关装备和设施的义务。村（居）委会、企事业单位有义务根据当地政府的要求，开展应急知识宣传普及和必要的应急演练；需建立专兼职信息报告员制度且报送信息不得迟报、漏报、瞒报、谎报。新闻媒体有义务宣传应急知识。学校应对学生进行应急知识教育，提高学生的安全意识和自救互救能力。相关应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给企业需与政府签订协合同，以保障应急物质的储备。医疗、交通、通信等公共服务组织和运输经营单位在需要时提供相应的服务。受灾单位应根据具体情况，积极组织人员参加救援，在能力范围内采取措施防止危害的蔓延并及时向当地政府报告情况，服从、配合政府的决定和行动。此外，《突发事件应对法》也对单位相关违法违规行为设定了责令改正、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或营业执照、罚款等民事、行政、刑事责任。

总览行政应急法之规范，行政应急法对社会组织权利义务配置的倾向性比较明显，即属于义务为主型配置模式，多是对社会组织科以配合、服从、协助行政机关应急活动的义务。但是，当社会组织成为法律法规授权组织时，其性质就属于行政主体，权利义务就发生了质的变化，最典型的即为基层群众性自治组织。根据《突发事件应对法》的规定，村民委员会和居民委员会除了有协助、配合行政机关开展工作的义务外，还有调处矛盾纠纷（第21条）、进行宣传动员、组织群众开展自救与互救（第55条）、指挥和安排公民积极参加应急救援（第27条）的权力。此外，其他企事业单位和社会团体若获得法律法规授权，即可视为享有了从事行政应急管理活动的职权。行政应急法对这类社会组织的规定，既非像行政机关那般以权力为主，也非像一般组织那样科以较多的义务，而属权利与义务、职权与职责并重的综合性授权。由上可见，社会组织性质的复杂性也决定了其在行政应急过程中作用和地位的特殊性。

（四）司法机关

法的适用是法律实施的一个重要组成部分，而司法机关是法律适用的重要主体。行政应急法律涉及司法机关的条款并不多，如《突发事件应对法》仅在第13、第67、第68条有些原则性的规定。^[71]行政应急法对法律适用规定较少的原因主要在于：第一，行政应急法属于行政法的范畴，与司法活动有着明确的属性界限。第二，行政应急法是以发生紧急情况为背景而制定的，而诉讼活动需待社会秩序恢复到正常状态后再行开展，故在行政应急活动中发生的需要追究法律责任的司法活动，只需在结束非常状态后，由常态诉讼法进行调整即可，无需在行政应急法中作过多的规定。

虽然行政应急法与司法机关的法律适用活动并无直接紧密的关联，但是，行政应急法律的实施却有赖于法律适用的保障。纵观我国的立法习惯，通常在法律文本最后以专章的形式规定法律责任，足以表明其重要性。司法机关在社会秩序恢复到常态后，通过追究相关单位或个人的民事责任、行政责任或刑事责任，一是对在行政应急过程中违反法律规定的行为进行惩罚；二是对在行政应急过程中生命财产受到不法侵害的主体进行救济；三是通过追究司法责任，彰显法律的威慑性，对行政应急活动中相关主体的行为进行指引和评价，以显示行政应急法的教育、警示和预防的功能。