优化一行政应急法律实施机制

（一）行政应急法律实施机制的定义

行政法是关于行政的法。在对象上，它调整的是行政关系；在内容上，它是关于行政组织及其职权、行政行为的条件与程序、行政活动监督的规范。^[26]行政关系是行政机关在运用行政权力，管理行政事务过程中形成的各种关系。由此推导，其逻辑顺序应当为：行政事务—行政权力—行政关系—行政法。依照社会状态与事件紧急程度的不同，行政事务可以分为常态下的行政事务与非常态下的行政事务。对于后者，可简称为“突发事件”。按照这种划分，行政权力、行政关系与法律规范也有所区分，见表4。

表4　常态行政法与行政应急法的逻辑顺序对比表

概括而言，行政应急法就是为了预防和消除突发事件，调整行政应急法律关系，规范行政应急权力，保障社会秩序和公民合法权益的法律规范的总称。从整个行政法视域来看，行政应急法只是其中的一个类型，是与传统的、常态的行政法律规范相对而言的。应当看到，随着改革的纵深推进与自媒体时代的到来，人们对突发事件的观感与对风险的认知，必然将经历一个从震惊到反思，从感性到理性的升华与飞跃。可以说，突发事件的频发已成为“非常态”中的“常态”。^[27]在其逐步趋于“常态化”的过程中，国家应对历次突发事件总结出来的、经实践证明切实有效的成果，经过高度抽象与提炼，形成系统化、理论化的行政应急法律实施机制。由上可知，行政应急法律实施机制就是指为有效预防和减少突发事件的发生，维护社会秩序和国家安全，保护人民生命财产安全而采取的促进行政应急法律有效实现的一系列相互作用的方法和手段。

2003年7月28日，胡锦涛同志在全国防治非典工作会议上的讲话中提道，“切实加强我国应急机制和能力建设，努力形成一套集中领导、统一指挥、结构完整、功能全面、反应灵敏、运转高效的应急机制……”^[28]2006年，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定及》规定：“……形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”；国务院颁布施行的《国家突发公共事件总体应急预案》则规定：“……形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。”可以发现，行政应急法律实施机制与应急管理机制既有联系也有区别，应急管理属于管理学研究范畴，法律实施属于法学研究范畴，但应急管理又不能脱离法治的框架，而法律实施也离不开管理学的方法。这种学科上的依赖性决定了两种机制之间的交互性。当然，两者在性质与目的上还是十分不同的，应急管理机制的目的在于以科学的方法促进应急管理工作得以高效地开展，而行政应急法律实施机制的目的则是促进并保障行政应急法得以有效地运行。

（二）行政应急法律实施机制的特征

行政应急法的“急”，即为突发事件。突发事件、行政应急法律、行政应急法律实施机制三者具有十分紧密的关系。行政应急法律实施机制是实现行政应急法律的手段，而行政应急法又以预防和应对突发事件为根本目的。突发事件发生突然，极易产生涟漪效应，这就要求行政应急法在组织体系、职权配置和运行机制等方面必须与其特征相适应，而行政应急法律实施机制的设立是为了有效地实现行政应急法之立法目的，预防和控制突发事件。因而可以说，行政应急法律实施机制的特性是由突发事件的特性决定的。概括而言，行政应急法律实施机制具有下述特征。

1.动态过程性

突发事件从萌芽到消退，是一个完整的生命周期。根据《突发事件应对法》的规定，应急管理工作覆盖事前、事中与事后全过程。在这个过程中，矛盾从无到有、从有到无，从聚积到暴发再到消解，循环往复，呈现出一种波浪曲线图。根据量变质变原理，笔者设想了一种理想图景，即将矛盾数量化。假设当矛盾值为100时，突发事件全面暴发。对此，可以群体性事件中具有代表意义的“瓮安事件”为例予以说明。在发生“打砸抢烧”瓮安县政府、县公安局恶性行为之前，民众对政府平日的拆迁、征地等行为早有不满，积怨已深；李树芬的意外死亡只是一个导火索，相关部门处理此次事件的态度和能力进一步加速了矛盾上升，最终使矛盾值到达100，导致“6·28”瓮安事件的集中暴发；事件发生后，县政府重新查明事实真相，化解民怨，矛盾值从100开始下降。由上述过程可知，当矛盾值到达一个临界点时（如0与100），常态与非常态之间就会发生转换。然而，这种设想毕竟只是一种理论上的理想模型，现实中往往难以准确判定何时为0，何时为100。因为突发事件的发展与后果难以确定，在“瓮安事件”暴发的当下，是无法准确界定其矛盾值到底是100还是70、80或90的。也就是说，我们现在将2008年6月28日当天的矛盾值设为100，是对整个事件结束后进行回顾所作出的判断，而这在当天是无法做到的。因为如果处置不当，该事件还具有继续恶化的可能性，那么，“瓮安事件”当天的矛盾值就不再为100，而这些数值在当时是无从得知的。同样地，在事件暴发之后，矛盾值是从100下降到50，还是下降到0，是下降到50再反弹到100（重新暴发），还是反弹到80，都是难以预测的。

由上可知，突发事件的发展是动态的，并非简单的从无到有、从小到大、点对点式的单一路径，相反，其具有多个发展面向。与常态法律实施机制相比，行政应急法律实施机制涉及不同状态的交织与转换，行政权力的大小与强弱、公民权利义务的范围等方面都应随着矛盾值的增减而作出相应的调整。行政应急法律实施机制在执法、司法、守法等方面都与常态法律实施机制有着明显的区别，行政应急法律实施机制应当体现出这种动态过程性。

2.阶段协调性

《突发事件应对法》将应急管理工作分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置和救援、事后恢复与重建四个阶段。与之相对，行政应急法律实施机制也可以对应到这四个阶段之中，此为行政应急法律实施机制的阶段性。然而，《突发事件应对法》的这种划分是为了凸显各阶段的特性，进而有针对性地采取相应的措施，并不能简单地就认为四个阶段被截然割裂。相反，应从系统论的角度出发，将四个阶段置于整体视域下予以观之。它们之间是环环相扣、有机联系的，每一个阶段就如一道关卡，目的就是将矛盾值拦截在临界点（100）以下，避免突发事件的全面暴发。前两个阶段控制不利时，事态就会发展到后两个阶段，这就如同病菌经由呼吸道进入消化道。之后，新一轮的生命周期又将开始，循环往复。由此可见，各阶段之间的发展路径不是线状，而是环形，互为前后、互为因果。例如，公民在预防与应急准备阶段购买灾害保险就是在恢复与重建阶段进行理赔的前提条件，恢复重建过程中城市管网规划铺设不合理又会为新一轮突发事件的救援处置造成阻碍。在明确了整体与部分的关系后，行政应急法律实施机制的协调性已然十分明显。这就犹如齿轮，环环相扣才能运作顺畅，否则，任何一个齿轮的脱节都将影响到整体机制的运作效果，久而久之，整个链条也将土崩瓦解。事实上，行政应急法律实施机制的阶段协调性并非空想，而是具有现实基础的，即各阶段应急法律实施机制的终极目标是一致的，都是为了遏制和减少突发事件的发生。在目标一致性的前提下，整体内部的衔接与协调是其成为整体的应有之义，如同人的四肢，相互配合才能稳健行走。虽然当前有些机制运行不畅，但只需修补，不用“手术切除”。

3.沟通互动性(www.xing528.com)

沟通互动是指通过交流意见、传递讯息，使行政应急法律各方主体之间相互作用，产生影响。这里包括两个步骤：第一步，信息的公开。这是沟通互动性的重要前提。早在1946年，联合国大会第59号决议就曾宣告：“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石。”“没有公开就没有正义，没有公开就没有民主。”^[29]2007年我国《信息公开条例》的颁布施行第一次在法律层面对行政机关科以信息公开的法定义务，同时也为公民的知情权提供了法律保障，这足以表明国家对信息公开重要性的认识与重视。在一般常态下，信息公开已日趋程式化与制度化，但在行政应急管理工作中，信息公开制度还存在较多问题。这在很大程度上是由行政机关与公民对应急情境下信息公开的价值的认识不同所造成的。例如，在“知情、安全、秩序”的价值序位排列上，行政机关与公民往往有着不同的选择，甚至处于对立面。^[30]因此，政府自以为在应急情境下，公民认识能力有限，知道得越多越容易引发恐慌，进而为自己不报、谎报、漏报信息找到一条冠冕堂皇的理由。事实上，在自媒体时代，这种做法不但不可能封锁信息，反而会滋生各种猜测和谣言。应急管理工作依赖于科学的决策，而科学决策的依据就是详尽、真实、客观、透明的信息。可以说，信息公开是快速、有效预防和控制突发事件的重要保障。事实上，信息公开也贯穿于应急管理各阶段，例如，风险评估、监测预警、物资储备、奖励抚恤等方面工作的开展都建立在资讯透明的基础之上。

要实现应急管理的沟通互动，信息公开仅是第一步。民众在知晓相关讯息后，才能扫清疑虑，认清形势，进而积极配合相关部门，参与到行政应急管理工作中来，此为第二步——公众参与。“公众参与执行会使更多‘公共利益’和民主法治更好地实现。”^[31]在希腊市民社会，民主就是所有市民与政府直接地参与制定和实施法律。^[32]服务型政府的要义不是要求政府为追求行政效率而由高到低、由上至下地对公民进行管理和压制，相反其强调的是平等协商、共同协作的过程，即使是在应急情境下，政府部门也不能打着应急处突、维持秩序的旗号独断专行。事实证明，面对突如其来的事件，仅靠国家公权机关单方面的力量是远远不够的。地震中公民的自救与互救，事故灾难前的应急培训与演练，新疆上万群众参与搜捕恐怖分子等事例，无不表明应急管理中公众参与的重要意义。

信息公开是公众参与的前提，公众参与是信息公开的反馈，两者贯穿于行政应急管理工作的各阶段。行政应急法律是行政应急管理工作得以开展的法律依据，因而，行政应急法律实施机制理应体现出这种沟通的互动性。

（三）行政应急法律实施机制现有种类及其不足

对于行政应急法律实施机制的类型，概括学界现有理论成果，大致有两种划分模式：一是依循传统的法律实施理论，从宏观上将行政应急法律实施机制分为法的执行、法的适用、法的遵守和法的监督；二是从微观上将其作细小划分，种类繁多。

1.宏观分类

法律实施机制中的“法律”泛指法的整体，包括狭义的法律、法规、规章和其他规范性文件等，范围宽泛，自然也包含有行政应急法律。因此，法律实施机制的四种类型，同样适用于行政应急法。具体来说，在行政应急法视域下，法的遵守、法的执行、法的适用和法的监督应体现以下几个特点：第一，所指之法的范围缩小至行政应急法，即公民遵守的、行政机关执行的、司法机关适用的和检察机关监督的规范及规范指引的行为都以行政应急法为内容和依归。第二，行政应急法对行政机关职权的授予与限制、公民权利的压缩与救济等方面的规定有别于常态法，其在组织体系、运行程序等方面另成体系，映射到四个阶段的实施机制上，也体现出了鲜明的特点。总的来说，突发事件区别于常态事件的显著特点，使得以预防和控制突发事件为目标的行政应急法律具有了独特的属性，这种特性又被以有效实现行政应急法律为目标的行政应急法律实施机制所承载，故而形成了行政应急法律实施机制的特性。即便都叫守法、执法、司法、监督，但行政应急法律实施机制的内涵却发生了变化。例如，在应急状态下，行政机关的组织结构力求扁平化，同样的违法行为在应急状态下将受到更严厉的处罚，更强调行政权力的集中与公民的配合与服从……这些都与传统的法律实施机制的内涵十分不同。

2.微观分类

行政应急法律实施机制的微观分类是将宏观的实施机制进行具体的、细小的拆分和概括的过程。所谓拆分，是指打乱守法、执法、司法、监督的分类模式，以功能和作用为依据，将宏观的、以主体和职权为划分依据的行政应急法律实施机制进行细致分解。例如，国家行政机关的执法机制可以分解为信息公开机制、风险评估机制等一系列具有不同功能和作用的具体机制。所谓概括，是指将相似的或同质的行政应急法律实施机制予以类型化，避免分类的琐碎和重复。

当前，学界对行政应急法律实施机制有所论及，概括而言，主要体现在两个维度：第一，对于监督机制、责任机制、信息公开机制、公众参与机制及协调机制五个方面，常态法与行政应急法都有研究，但行政应急法主要是结合食品安全、环境污染等具体领域来展开的。第二，有一些机制是行政应急法律实施所特有的。例如，转化机制、预警机制、社会动员机制、应急演练机制、公民权利保障机制、风险评估机制、缓解机制、准备机制、反应机制和恢复机制，等等。

3.不足之分析

基于以上分析，笔者认为，当前学界两种分类模型都或多或少地存在一定的局限性。首先，宏观分类过于原则化和庞大，操作性不强，也不足以凸显行政应急法律实施机制的固有特点。其次，从学界现有的研究来看，微观分类因依托于具体领域，难免显得过于细化。例如，学界提及较多的生态补偿机制和清洁发展机制一般只适用于环境污染类事件中，而追溯机制和召回机制则一般只适用于食品安全类事件中，适用范围都比较狭窄，不能以整体的行政应急法律实施机制而待之。对于这种两难境地，解决之道就在于找寻一条中观的划分依据，既不会使行政应急法律实施机制过于宏观而失去操作性，也可避免微观精细划分而使行政应急法律实施机制失之结构性与系统性。如何找寻中观划分依据，笔者认为，当前有一条现实可行的路径。