如果将循吏能力、素质和风格仅仅归结为个人操行与修养，这在集权统治之下并非足以为信，而从国家治理角度进行分析方能触及问题的实质所在。如果说国家统治处于社会矛盾和危机深重之时，秉持法家精神的酷吏有了用武之地，酷吏深得君主青睐；但在国家统治秩序安定之时，一味苛酷镇压、打击便弊端丛生，秉持儒家思想的循吏代表统治者以德治国，更加符合国家治理的长治久安要求，“为政先教化，而后刑责，宽猛适中，循循不迫，律民得以安居乐业，则历久而亡弊。若矜用才智，以兴立为事，专尚威猛，以击搏其民而求一时赫赫之名，其初固亦骇人观听，然多不能以善后，历观古今，其才能足以盖众者固多矣，然利未及民而所伤者已多，故史传独有取于循吏者，无他。索隐所谓奉职循理，为政之先”[34]。循吏的出现一定程度上亦国家治理环境变迁之产物。民心向背决定王朝统治的合法性基础，“重民”、“民本”政治思想在历朝历代均不同程度上有所体现，“王者以民为基”[35] 的思路将民众视为君主的子民，存在于家庭和家族范畴的 “慈仁” 推及到普通民众身上，“民之父母”带有明显的泛血缘文化色彩，东汉光武帝即位祭告天地时言道：“皇天上帝，后土神祇，眷顾降命，属秀黎元，为民父母，秀不敢当。”（《后汉书·祭祀上》 ）这使得君主不仅作为统治者存在，也要扮演温情脉脉、以德抚民的伦理角色。而各级官吏乃皇权代理者，君主为“民之父母”，官吏自然也要以“父母官” 自居方能获得民众认同。[36] 在这种环境下，为民做主、为民申冤的司法循吏便自然出现了，他们不仅赢得了民众的爱戴，获得了君主的赞许，一定时期也符合王朝吏治的需要。清朝康熙年间涞水县令甘汝来，向擅据民舍、蹂躏田苗、殴击平民的侍卫毕里克怒斥道：“今为天子抚百姓，肯令君辈鱼肉小民耶！”“遂挥令看管，置其家丁于狱”，其打击恶势力不惧强暴，被康熙称赞为“不畏强梁，真民父母也”[37]。而且司法官员这种“父母官”角色并不与封建王朝阶级地位不平等的等级秩序相抵触，“父母官”由朝廷任免，属于统治阶级，身份地位优越，居高堂之上被唤做“老爷”，诉讼当事人自称“小民”、“草民”，古代司法判决书里也常见 “幕尔小人” 这样的称谓。(www.xing528.com)
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