办学自主权的落实及新思新路

邓继新

毫不夸张地说，改革开放三十年教育领域所取得的最大成就，就是当代民办学校的兴起与发展。民办学校在政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的情况下，已经进入了良性发展阶段，显示出强大的生命力，其发展前景是令人乐观的。要促进民办学校的长足发展，进一步落实其办学自主权意义十分重大而深远。

一、落实民办学校办学自主权是发挥校长主体性作用的关键

办学自主权是学校在依据教育方针、教育规律、法律法规的前提下，针对其面临的任务和特点，为保障办学活动能够依据其自身特点、充分发挥其功能所必须具有的自我决策、自我运行的权力。《教育法》《民办教育促进法》及实施条例等有关法律明确规定了民办学校享有的各项自主权，主要包括招生权、教育教学权、教师聘任权、法人财产权、学生管理权等。应该说民办学校办学自主权的内容十分丰富，但真正落实起来却比较困难。我们认为，对于民办学校来说，目前最需要落实的也是最难落实的当是招生自主权、学费定价权、教育管理权等。如果这些“核心”的办学自主权能够落实，民办学校所遇到的困难就会迎刃而解。

在学校教育中，校长作为学校的法人代表，如果真正拥有了办学自主权，当会给学校的发展注入强大的生命力，为其主体性作用得到充分的发挥提供广阔的空间。

1.自主性的充分发挥。

人的自主性是主体性最核心的规定性，是创造性发挥的前提和基础，它主要表现为主体的权利。

校长拥有办学自主权，即首先确认了校长在学校中作为主体的具体地位和作用，使之行使权力的自主性得到了充分肯定。由于权力和责任同时来自于主体的实际地位和作用，而承认校长的具体地位和作用，正是为了科学地确立校长在自己的实践和认识中应有和能够承担的权力和责任的界限，并使二者合理地统一起来。因此，它必然有助于校长在行使权力的过程中，不仅自信自强，善于自我认识、自我要求、自我践行、自我评价、自我激励并自觉调控自己的行为，做到自制和自律，对自己的工作尽职尽责，而且能够通过自我教育，不断完善自我、超越自我，使自主性作用得以充分发挥。

2.能动性的充分发挥。

主体意识的能动性表现在，它能够反作用于客观事物，正确的思想和理论通过实践，能够促进客观事物的发展。在主体的活动中，基于某种实践需要，他必定会形成一定的主观倾向和要求，并产生一定的目的和动机，而在头脑中形成某种要达到的思想蓝图或构成准备行动的计划。这就是主体自觉能动性的具体表现。

在学校教育中，校长拥有了办学自主权，一旦其实际地位和作用得到确认，为了自觉承担起重任，有效行使权力，以促使学校得到可持续发展，他不仅要根据时代的特点、教育的规律、现实的条件等，构建学校先进的办学思想、理念；建立学校高效的管理系统以及科学的管理制度和运行机制；建设优秀的教师队伍；制定学校持续发展的规划蓝图与发展战略等，而且通过实践把自己的教育理想变为现实，以对学校进行科学的有效管理。

3.创造性的充分发挥。

主体创造性是主体依据认识规律进行学习、认识与实践，以获得发展的对象性活动中所表现出来的一种自觉能动的特征，它充分体现了人具有的本质力量。

在学校教育中，校长拥有了办学自主权，由于受强烈使命感与责任感的驱动，其心智潜能将能得到最充分的开发，他的学校领导管理工作将通过整体性、合规律性以及发展性等特征而使主体的创造性得到充分彰显。

首先，他将通过运用自己领导管理艺术对学校所有的教育资源进行科学合理配置与整合，使整个学校系统运行达到最佳状态的整体效应，从而体现领导的整体性思维；其次，他将通过运用自己的教育智慧，在把握认识规律和科学知识的逻辑联系的基础上，规范学校的一切教育行为，显示出个人的人格魅力与独特风格而体现领导管理的合规律性；其三，他将通过自己富于前瞻性、敏锐性、深刻性的眼光，在系统思维指导下追求办学模式最优化过程中，推进学校发展战略、建立办学特色、创造优质品牌等，使学校得到和谐、稳步持续而健康的发展，充分展现校长办学的创造性。

二、落实民办学校办学自主权的主要途径

落实民办学校办学自主权途径很多，既有外部的环境的改善，也有内部机制的优化。作为民办学校的校长，我们在实践中深切感受到，要具体落实民办学校办学自主权应该至少从三个方面努力：一是政府对民办学校要真正放权，二是举办者对校长要充分授权，三是校长对办学要善于用权。

1.政府对民办学校要真正放权

我们必须认识到民办学校具有公益的性质，举办民办学校的主要目的在于促进人的充分发展，以获取社会效益，当然也不排除有的民办学校还要取得合理的回报。因此，政府按照管理公益机构的原则来进行宏观管理，防止民办学校完全沦为私人任意支配、谋求私利的工具，这是完全必要的。但政府如果按照管理公办学校的模式管理民办学校，特别是在学校招生、收费等办学自主权的运用上面设置门槛，又必然会制约民办学校办学自主权的发挥，甚至会直接影响民办学校的生存与发展。

（1）政府要落实民办学校的招生自主权。

民办学校应该可以自主确定招生范围、标准和方式，有选择学生的自由，招生不受志愿限制、不受学籍限制、不受地域限制，英国、日本等一些国外的民办学校就是如此。他们不仅仅可以在本地区招生，也可以面向全国乃至全球招生，招生真正做到了自主。我们在想，中国的民办学校是不是也应该存有一个梦想，哪一天能够像英国的伊顿公学一样面向全球招生。

然而现在的情形是，民办学校且不说向全国全球招生，即使是招收一些没有本市户口的学生都要受到种种限制，要符合地方性的招生规定才行，否则就是违规招生，政府就要查处。像我们这样一所完全民办中学，初中招生受到地方性招生文件的限制，高中的招生又受到录取批次的限制，其生源的数量和质量必然要受到影响。受到影响的不仅是学校的生源，还有受教育者正当的选择权。

更让人觉得不合理的是，地方性文件设置的门槛仅仅是针对招生，学生一定要计生等多个证明材料才能入学，而民工去银行存款，人们购房买车，进餐购物等等消费，都没有这些限制。这些不合理的限制一日不取消，民办学校的招生自主权就一日难落实。

（2）政府要落实民办学校的收费自主权。

民办学校属于社会力量办学，必然涉及资本的投入和营运。一般来说，投资者先期投入资金让学校开始运作起来，其后学校的发展资金主要是靠学费收入，当然不排除其他捐助和举办者的再投入。在这样的前提下，民办学校的收费自主权能否落实对学校的可持续发展显得至关重要。

我们认为，政府在原则上应当允许民办学校根据供求关系自主定价，保障民办学校收费自主权的落实。这样，一方面能够增加民办学校收入，改善办学条件，提高教师的待遇，促进民办学校的可持续发展；同时，通过市场竞争来调节收费标准，使之保持在一个合理的水平，从而更为有效地实现教育的公平。

每逢民办学校校长在一起开会，总有人提出政府应该给民办学校以某些公办学校那样的待遇。我们认为，这一是不可能，二是没必要。试想政府即使能给你一点补贴，也不能从根本上解决民办学校的生存发展问题。实际上，我们民办学校要自立自强，不需要祈求政府给予民办学校以某些公办学校的待遇，只要求政府能够切实落实民办学校的收费自主权，这些问题都是比较容易解决的。(www.xing528.com)

政府担心学费“一放就乱”，所以把它死死地统住。其实，民办学校比物价局更关心学费标准。学费太高，没有学生来，必然降下来，否则学校办不下去；学费过低，无法维持正常的开支，自然要提高一点，否则学校也办不下去。因此，学校保持正常的发展必须要将学费调节到一个合适的水平。如果强行限价，学费收不上去，办学投入跟不上来，教师待遇总得不到提高，民办学校恐怕难以为继，更谈不上发展，因为限定民办学校在相当长的一段时间内不能提高学费的规定，将让许多民办学校面临生存困境。整个物价都在上涨，唯独学费不准涨，政府把核价变成了限价，这就使得那些现在只收几百块钱、一千多块钱学费的学校不得不相继关门。龙岗、宝安去年倒闭的据说就有几十所，估计以后还会有，这不得不令人担忧。

当然，民办学校也要加强行业自律和风险防范意识，例如建立学校发展的风险基金就不失为一个很好的办法。在学校生源较好、资金充足之时，拿出一部分资金建立风险基金，在生源紧张、收费下降以至于办学经费不足的时候，予以补充，给民办学校的可持续发展装上一个“安全阀”。

（3）政府要落实民办学校的管理自主权。

学校自主管理权，是指在贯彻教育方针，坚持办学方向，遵守法律法规的前提下，独立对学校进行管理的权利，包括课程安排与开发、教师的聘用、教育教学的组织管理等。政府要落实民办学校的管理自主权就不能干预太多。要求电脑排位，不准分实验班和普通班，每班班额多少，甚至连课间操的时间都要统一，这些做法显然限制了民办学校的管理权，也没有尊重受教育者的选择权。民办教育本来就是一种选择教育，学生要选实验班你就让他选，满足他的需要有什么不好。至于班额大小，完全应由学校根据情况编排，20人一班、30人一班、40人一个班都可以，只要学生、家长满意就好。

没有教育管理自主权，学校很难办出特色，也很难培养优秀的学生和产生优秀的教师，更不用说出中国的教育家和诺贝尔奖的得主了。到头来，所有的民办学校也只能是“泯然众人矣”。

2.举办者对校长要充分授权

建立适合校情的运行机制是落实办学自主权的一个重要保证。一方面，政府对民办学校要真正放权；另一方面，民办学校的举办者往往是董事长对校长也要充分授权。只有这样，民办学校的办学自主权才有可能更好的落实。

在实践中我们可以看到，办得好的民办学校可能既得天时又得地利，更得人和。而人和中最重要的因素之一首当是董事长与校长的和谐关系。董事长与校长所处的角度不同，追求的办学效益也有所不同。比如说要求取得合理回报的投资者，可能比较关心经济效益的最大化，而校长则会更多地从教育和社会的角度考虑教育效果的最优化和社会效益的最大化。当然，也不能将二者完全对立起来看，没有教育效果的最优化也很难做到经济效益的最大化。但各自考虑问题的出发点和追求目标的侧重点毕竟不同，这样也势必会造成董事长有权不敢放、放权不放心的局面。

民办学校要落实自主权，让学校实现又好又快的发展，必须做到“所有权和经营权、决策权和执行权”的分离。现在有些民办学校仍然存在“家族式”的管理或不同程度存在“家族式”影响的现象，校长有名无实，什么事情都干不了。

要改变这种状况，首先必须建立起真正意义上的学校董事会并确立其法律地位，体现集体领导，保证民主决策，有利于学校更好地运用办学自主权。其次，董事长必须对校长在人、财、物等方面充分予以授权，并且建立规范的权力运作机制，保证校长有适当的权力履行其职责、管理好学校。第三，财务不能控制在学校的举办者法人手中，不能将办学资金另作他用，防止办学资金链出现断裂。第四，董事长在信任的基础上授予校长权力的同时，必须建立一套完善的监督机制，确保校长正确行使权力。

民办学校只有完善法人治理结构的制度建设，以现代化的管理作支撑，才能理顺董事长和校长的关系，为学校落实办学自主权，实现经济效益、办学效益的双重目标提供持久的动力。

3.校长对办学要善于用权

学校法人地位的确定，是校长落实办学自主权的重要保证。校长作为学校的法人代表，必须拥有人事权，即有聘任学校中层干部、学校教师，在编制范围内安排学校人员的权利；财权，即学费标准可随市场浮动价格自行掌握，有依法使用学校经费的权利；独立管理权，即贯彻教育方针，坚持办学方向，遵守法律法规的前提下，独立对学校进行管理的权利。校长要加强责任感和使命感，善于用好办学自主权，做到责、权、利的统一，不断实现学校的办学目标，从而促进学校的可持续发展。

（1）用好人事权优化稳定教工队伍。

灵活的用人机制是民办学校的优势，校长把人事权用好了，就能够优化稳定教工队伍。

建立聘任合同制，优化员工团队。民办学校要严格实行真正意义上的双向选择的合同聘任制。这既能充分尊重教职员工的意愿和选择，也能做到择优聘用，实现优化组合，保证人才队伍的生机勃勃和有序流动。

确立第一责任人制，强化执行力。民办学校要全面推行第一责任人制，即校长为学校整体办学的第一责任人，分管副校长及各职能部门主任为分管学校各职能工作的第一责任人，各年级主任、班主任为所在年级和班级全面工作的第一责任人。落实责任才能提高效能，增强行政的执行力和学校的竞争力。

实施综合评价机制，激发创新活力。民办学校要制订并不断完善了一整套定性与定量相结合的综合评价制度。例如教代会评价校务委员，校务委员评价中层干部，职能部门负责人和服务对象评价职员，年级主任、学科组长评价教师，学生评价学科教师、班主任、德育导师以及自我评价等。通过多层次、多角度的评价，较好地体现评价的信度和效度，进一步激活教职工的创新活力。

（2）用好财权建立学校可持续发展机制。

校长用好财权就是要“经营有道、经营有方、经营有效”，努力创建民办学校有保障的经营体系，以保证学校旺盛的生命力。一是要保证学校教育经费的持续增长；二是要保证教职员工工资的按时足额发放和逐步提高；三是要保证学校的教育教学设施不断加强和完善。在此基础上，民办学校还可以通过建立学校风险基金、教职工校内养老基金、实行员工持股等机制，来保证学校的可持续发展。

（3）用好自主权不断实现办学目标。

民办学校校长在拥有高度的办学自主权的宽松条件下，要让自己的学校拥有独特的办学理念和办学特色，要不断提升学校自身的质量和效益，要不断拓宽学校的发展空间。

民办学校的校长要有先进的理念。在办学过程中要以人为本、尊重生命、遵从科学，追求人的最优化发展。通过优质的教育增强学校的“软实力”，夯实学校发展的基础。通过特色的教育来满足选择性教育的需求，拓展自己的发展空间。

民办学校校长要自立自强。要带领学校通过优化办学模式，提高办学质量，增强自身的办学实力，来参与教育服务领域的竞争。把办优质的民办学校，办社会满意的民办学校，作为学校发展的终极目标和自己所应承担的神圣使命。

民办学校的校长要敢于创新。要在比较僵化的教育体制下寻找突破口，要有当教育家的雄心壮志，为中国的教育改革和创新提供成功的经验，为推动中国民办教育的大发展而不懈努力。

以上仅从两个方面谈了我们对落实办学自主权的一些粗浅的思考，抛砖引玉，请大家指正。我们相信，民办学校办学自主权真正落实之日，将是中国民办教育大发展之时。