港澳民事诉讼法实施初见成效

由于新旧规则更替所产生的震荡并未完全消退，其中牵涉的各种因素十分复杂，直接导致改革评估的难度系数显著提升。改革的各项举措能否实现万众期待的诉讼景观，抑或能否达到改革初期制定的基本目标，对此断然地进行全面评价仍为时过早。但改革的实际效果以及由此带来的变化至少已经初现端倪。

司法机构先后于2010年和2011年向立法会司法及法律事务委员会提交了《民事司法制度改革——由2009年4月2日至2010年3月31日的首年实施情况》和《民事司法制度改革——由2009年4月2日至2011年3月31日首两年的实施情况》，从延误、和解、调解、讼费、无律师代表的诉讼人、改革引进的新规则的实施情况等6 大方面、32 项指标对改革取得的成效进行评估。这是香港民事司法改革实施以来由当局作出的权威评估报告，也是迄今为止最新的评估报告。督导委员会认为，改革毫无疑问正朝着正确的方向推进，目前的实施大致顺利，进展令人满意。大体而言，因实施新规则而带来的实际影响主要表现为以下几个方面：^[43]

1.诉讼拖延相对缓解

督导委员会比对了案件展开日期与审讯日期均在改革实施以前（第一种情况）、案件展开日期于改革实施前而审讯日期在改革实施之后（第二种情况）、案件展开日期与审讯日期均在改革实施之后（第三种情况）三种情况下的案件，分析其在高等法院原讼法庭（以下简称原讼法庭）和区域法院展开至审讯的平均耗时。结果显示，第二种情况下由于实施新规则而重新启动诉讼程序，在客观上造成了平均耗时的延长（见图1）。如果排除过渡期间的特殊因素，新规则下案件于审前阶段的平均耗时缩短为改革前的1/5～1/6。

图1　改革实施前后法院展开民事诉讼程序至审讯的平均耗时比对

司法机构备存的数据同时表明，高等法院及区域法院在确保迅速审理方面已有一些改善。以原讼法庭为例，改革实施后编定的审讯平均日数由4.89日延长至改革实施首年的5.51日和第二年的5.30日，但实际使用的审讯平均日数则由4.02日显著缩短至首年的3.08日和第二年的3.88日。可见，实际耗费的审讯时间已较改革之前有所缩短，并且法官对于审讯耗时的预估也更为准确。与此同时，法庭通过编定严格的时间表对诉讼进程进行切实有效的控制，使当事人在进度指标阶段更改聆讯日期的情况降至13%以下；区域法院的该项统计比例则更低。

然而，民事案件的轮候时间总体上仍在延长。尽管2007年至2013年期间，各级法院受理的民事案件数总体上有所回落，但案件轮候时间未能达标的情况却愈发严重（见表1）。其原因可能与受案的复杂程度相关，同时也与司法机构未加强行政管理有着直接的联系，对此，审计署已在2011年的审计报告中提出了批评。^[44]

表1　香港各级法院收案数与轮候时间的统计^[45]（收案数单位：件；轮候时间单位：日）(www.xing528.com)

注：轮候时间为案件由申请排期日至聆讯日所要经历的期间。

2.促进和解初见成效

新规则为鼓励双方当事人通过积极协商、和解等方式及早解决纠纷，增设了第13A 号命令（就要求支付款项而提出的申索中的承认）、第62A 号命令（讼费提议及款项缴存法院），并对第22 号命令（和解提议及款项缴存法院）加以扩充和完善。同时，《调解实务指示》也于改革实施9 个月后正式推行。由于此类新制度的适用在很大程度上取决于当事人及其代理律师的态度，甚至从根本上触及诉讼文化的转型问题，因此于短期内可能难以收效。相关数据显示，在原讼法庭和区域法院存档的金钱申索中，适用第13A 号命令达成和解的比例仅为0.55%和0.12%。在附带条款付款方面，在原讼法庭和区域法院作出该项提议的案件中，分别有23.6%和46.5%在时限内获对方当事人全部或部分接受，但是根据第22 号命令彻底了结申索的仅占3.5%和17.6%。由于附带条款和解提议系由诉讼各方在法庭外自行协商处理，司法机构因此难以提供相应的统计数据。对此，督导委员会采取了抽样调查的方式。以区域法院为例，其于2009年7月至2011年3月共处理了26394 件案件，督导委员会针对涉及附带条款和解提议案件的当事人发出2587 份调查问卷，在回收的2116 份有效问卷中，根据第22 号命令作出附带条款和解提议的案件达936 件，最终接受该提议而和解者为423 件；根据第62 号命令作出附带条款和解提议的有117 件案件，接受提议而和解的案件为32 件。但该组数据样本仅仅圈定在曾经通过某种方式达成部分或全部和解的当事人之中，因此仍然难以反映和解方式在司法实务中的运用比例。虽然督导委员会注意到，囿于案件管理的成效，改革实施首年当事人通过合意解决纠纷的案件数量并未增多，但2011年4月律师会针对“改革的成效”的调查结果表明，改革在若干方面显然取得了成功，其中一个重要的方面即在于附带条款和解提议及付款的普遍执行。

3.调解机制逐步发展

作为纠纷解决机制和文化中不可或缺的一部分，调解成为香港民事司法改革的热门话题之一。改革实施前后，司法界为配合《调解实务指示》的全面推行，从公众教育与宣传、调解执业培训等方面进行了各种尝试和努力，但实际效果仍不够理想。有学者表示调解确实可以为法律专业人士带来更多机会，只要他们肯承认调解所可以带来的益处。^[46]但是，联合调解专线办事处的主席陈炳焕表示有些诉讼方和法律专业人士并没有认真对待调解程序，阻碍了调解的发展进度。^[47]据统计，2010年1月1日至2011年3月31日，原讼法庭和区域法院分别发出调解通知书1323 份和1456 份，由法庭指示各方尝试调解的案件为950 件和948 件；改革实施第二年与首年相比，各项指标均有较快的增长。然而，高等法院上诉法庭潘兆初法官曾在有关会议中指出，尽管调解已经在民事司法制度中确立其牢固地位，但众多市民仍然存在一种错误的思维倾向，认为诉讼是争端解决的唯一方式。根据高等法院的粗略统计，在一般民事诉讼中适用《调解实务指示》后，经调解成功而结案的案件尚不足30 %，而该比例远远低于司法界的期望值。^[48]当然，调解结案率不能成为衡量《调解实务指示》以及与调解有关的其他制度有效性的唯一标准。换言之，其仅仅是宏观视角下的某一评价尺度而非决定性的因素。

纵然如此，阻碍制度运行的突出问题确实普遍存在于实践之中，集中体现为以下几个方面：（1）多数当事人及其法律顾问对调解缺乏认知，无法充分理解调解制度的内在优势，甚至将提出调解视为证据存在弱势的重要标志，因此他们不认为调解是一种有生命力的、有效的争端解决方式。（2）当事人对调解员提供的服务缺乏十足的信心。实际上，调解在香港司法制度中并非新鲜事物，法庭多年来也一直鼓励当事人进行调解，但法律界人士普遍对此缺乏足够的信心，致使调解在绝大多数领域被束之高阁。（3）当事人仅将调解作为诉讼的另一必经程序，为避免可能发生的讼费制裁而非真心诚意地参与调解程序。^[49]尽管《调解实务指示》附件C 将“最低参与程度”的标准界定为“各方必须出席一次由调解员主持的实质调解会议（会议长短由调解员决定）”，但该项要求无法从根本上内化为当事人各方展示诚意的约束性条件。事实上，当事人运用调解的动力不足或调解结案率显著偏低只是一个外显的问题，一种较为理想的途径是将强化社会公众对于调解的认知和信心作为实现调解制度效益的重要起点；而调解结案率的提高又能够以一种最为直观的方式深化调解的社会认知度，从而实现制度运行的良性循环。^[50]

除此之外，诸如虚耗讼费命令、单一共同专家、缠扰诉讼等个别新设规则的执行也于改革实施后逐渐施展活力，但适用的频率普遍较低。例如，原讼法庭和区域法院在改革实施首两年委任单一共同专家的案件仅为11 件和85件。而高等法院针对无理缠扰诉讼人作出命令的情况几乎难觅踪影。但值得称道的是，非正审上诉许可制度已经在实践中崭露头角，成为见效较快的改革措施之一。数据显示，改革实施以后，向上诉法庭提出非正审上诉的案件量由实施前一年的196 件下降至实施首年的101 件和实施第二年的73 件，同比降幅高达48.5%和27.7%，这意味着新制度的运行成功过滤了近2/3 的缺乏理据的上诉案件。对此，马道立首席法官曾于2011年法律年度开启典礼上给予了高度评价。^[51]