民间法：完善法律，解决村规与国家法律冲突

村规民约作为村民自治制度下的集体协议，约束着村民日常行为的方方面面，从内容上看，具有广泛性和全面性，对国家法律起辅助和补充作用。国家制定法与村民自治制度是村规民约的效力来源，村规民约作为在一个或几个村集体内小范围适用的民间法，必须符合国家法律与政策的规范精神。《村民委员会组织法》第二十七条规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。然而，在现实生活中，村规民约明显违背国家制定法的情形并不少见，以隐形方式规避法律的情形更是时有发生，建立村规民约与国家制定法之间的冲突协调机制已经迫在眉睫。

协调国家制定法与村规民约之间的冲突，不可避免得对村规民约的合法性审查，防范村规民约对国家制定法的规避和恶性替代。建立村规民约的合法性审查机制，需要解决以下两个方面的难题：

第一，由什么机关履行合法性审查职能。在司法实践中，人民法院只能对涉及村规民约的具体案件做出裁判，并不能否定村规民约条款作为一般性规则之效力。如果将村规民约的审查权赋予地方人大，那意味着让国家权力机关介入进来，判断作为自治协议的村规民约之效力，容易侵蚀乡村的自治空间，且村民自治并非地方国家事务。如果让地方人民政府行使村规民约的审查权，我们认为不宜让乡镇政府承担这一职能，而由县政府或者地市级政府履行这一职能。作为国家政权的末梢，乡镇政府直接领导各村庄，容易侵蚀村民的自治权，当前已有不少乡镇政府直接代替村民会议制定村规民约，如果由这一级政府行使村规民约的合法性审查权，不排除乡镇政府愈发越俎代庖，直接废止实质合理的村规民约条款，逐步将村规民约的制定权集中到自己手中。(www.xing528.com)

第二，妥善处理村规民约的内容界限问题。在现实生活中，村规民约与国家制定法的关系呈现出多种复杂形态。一方面，村规民约是对国家制定法的细化，在制定法的规范精神化，村规民约结合本村的实际情况，进行进一步阐释，做出国家许可的适度变通。另一方面，在国家制定法没有规定的领域，村规民约以其具体化、灵活化的优势，予以必要的补充。然而，在很多问题上，国家制定法并不明确，村规民约的具体规定可以说是填补法律空缺，但也很可能是对上位法的扭曲，在农村集体经济组织成员资格缺乏法律规定的情况下，村规民约否定“外嫁女”的土地承包及拆迁补偿权益便是例子。在相关法律存在空白或者模糊地带情况下，如何认定村规民约条款的效力成为合法性审查必须直面的重点问题。