村规民约是全体村民民主协商、集思广益、自愿达成的协议，正是因为村规民约既由村民广泛参与、民主讨论确立，又在日常生活中约束着村民自身行为，因而构成村民自治的重要载体。“村规民约的制定过程，是村民对村级公共事务管理参与的过程，同时也是农村社会各阶层利益和阶层意愿充分表达的过程，是农民政治参与的过程。村民自治通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督实现广大村民的自我管理、自我教育和自我服务，带有明显的现代民主和法理型社会的契约性特征。”[11]《村民委员会组织法》第二十七条规定：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。依照该条规定，村民会议是制定村规民约的适格主体，让村民会议讨论制定村规民约，发动广大村民参加，变“为民作主”为“由民作主”，保证村民的广泛参与，最大限度地体现村民的集体意志。“村规民约是村民自治制度规范化的一种形式，因此它在制定过程中应该体现出民主法治的精神，制定出来的内容也应该符合民主法治的要求。村规民约是村民自治活动的重要组成部分，是村民行使自治权利的依据。因此，村规民约应该要村民来共同商议制定，村民是村规民约的制定主体。”[12]
然而，在实践中，有的村规民约是由村委与村党委联合讨论决定的，小部分干部决定了全村人的行为与利益分配准则。还有些村则由村民代表会议讨论确定，村民的意志想当然地由村干部来代表。有的村甚至以村规民约方式规定村集体重要事项决定权属于村两委。瑞安市新降街道新安村村规民约第六条明确规定“村两委联席会议是重大村务事项的议事决策机构”。在这种情况下，村规民约自然就由村两委联席会议讨论决定，与村民代表会议和村民会议都无关，村民甚至无法通过选举代表参与村规民约的讨论，其利益诉求自然不可能得到应有体现。要想矫正村规民约内容与功能的异化，必须从源头着手，依据法律，让村民会议行使村规民约的制定权，确保村民的广泛参与，防范村民简单地被村干部代表，从而在制定主体与程序上保障村规民约的正当性。(www.xing528.com)
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