村规民约制定主体异化问题调研结果揭示：乡镇政府成为制定者

在实践中，很多村规民约是由乡镇政府统一制定，越俎代庖，以行政命令的方式统一下发给各个村，一个乡镇下属的各村共用一份村规民约，听从政府的统一安排。村规民约本来应该是村民自治的重要载体，然而，在基层政府的干预下，却蜕化为行政管理的凭借手段。下面我们将结合调研资料，探讨当前村规民约制定主体的异化问题。

缙云县大源镇要求下属各村将治理违法建房列入村规民约，统一规定如下：村民建房时要向村集体缴纳10000元保证金，用于保证依规建房、落实安全责任、外墙粉刷、建筑垃圾清运等事项，房子建成验收合格后退回保证金。建房户不得违章乱搭建，不乱弃建筑垃圾，不得违反邻里协议，违者按照情节扣除相应保证金。按照该镇的村规民约，所有村民在申请建房过程中，都要事先与村里签订一份建房承诺书，需交纳10000元保证金到村集体账户上，并承诺如下：落实“三改一拆”工作，不超高不超宽、不违章不违建，严格执行审批规定；落实“安全生产”工作，严格遵守建筑安全生产规定；落实“五水共治”工作，不乱堆放、丢弃建筑垃圾；落实外墙立面美化工作，对新建房屋外立面进行拉毛和粉刷。

从社会效果角度看，大源镇上述村规民约依托保证金制度，能够有效地解决村民违章建房、乱倒建筑垃圾以及安全施工的问题。从形式层面看，这样的规定也堪称村规民约发挥实效的典范。然而，这样的村规民约条款明显具有自上而下推进的意味，村规民约并不是村民委员会作为自治组织讨论决定的，而是由乡镇府制定后统一“摊派”给各村。在这种情形下，乡镇政府成了制定村规民约的主体，与其说是“村规民约”，不如说是“镇规乡约”，村规民约成为了乡镇政府推行“三改一拆”和“五水共治”等政策的便利工具。此外，既然是由镇政府统一制定的村规民约条款，即使没有强制规定保证金制度，一旦村民没有遵守，镇政府就可能发动国家机关实施惩罚，乡镇政府成了村规民约贯彻实施的坚实保障，村规民约俨然成为基层政府的强制性命令，严重偏离了自治章程的属性。(www.xing528.com)

与大源乡类似，缙云县石笕乡强调，要借该乡统一修订村规民约的东风，把“五水共治、三改一拆”等中心工作纳入村规民约，引导村民珍惜石笕的“一草一木”和“好山、好水、好空气”等生态资源优势，确保治水成果，打造一张“山水石笕”生态金名片。从这一政治宣传意味浓重的表述中，我们可能感受到，乡镇政府是制定村规民约的主导，村民只是绿色化生态型村规民约的遵守者，在整个过程中，基层政府坚持“往上看”，借助村规民约贯彻“五水共治、三改一拆”政策，依托村规民约的落实打造生态金名片，让上级与外界有目共睹，村规民约不自觉间成了乡镇政府的政绩工程。