新乡贤与乡规民约的完善

依据我国《村民委员会组织法》的相关规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。这为我国农村以行政村为单位，拥有一部以上的村规民约即乡规民约提供了法律基础。但事实上，我国广大农村目前真正由村民主导制定的村规民约并不多，可谓凤毛麟角。如前所述，现存的乡规民约多是在上级党委和政府部门的指导和直接出面下，由乡镇党委政府人员主导，村两委配合制定，直接或仅仅通过农民的形式上确认予以公布的，内容和形式高度统一，许多内容脱离农村实际，内容和形式上都不接地气，缺乏农民的真正认同。以梁寨镇为例，甚至乡贤对村规民约了解程度都不高。“梁寨镇乡贤制度问卷调查（二）Q7”，是直接调查乡贤对村里是否存在乡规民约的认知情况的问卷设计。该问卷的有效问卷有102份，选项设计和乡贤选项情况如下：

表1　梁寨镇乡贤对本村是否存在乡规民约的认知情况

这说明，将近一半的梁寨镇乡贤对本村有乡规民约的情况不太清楚或不能给出肯定的回答。由此可见现有乡规民约并没有在村民中具有深入人心的效果。与此相对应，乡规民约在乡贤解决农村纠纷中可作为依据的分量也比较低。“梁寨镇乡贤制度问卷调查（二）Q6”，是直接调查乡贤在解决农村矛盾纠纷方面，主要依据哪些因素的问卷设计。该问卷收回有效问卷102份，选项设计和乡贤选项情况如下：

表2　梁寨镇乡贤在解决农村纠纷方面主要依据因素考量情况表

从此表可以看出，只有35%的梁寨镇乡贤把乡规民约作为处理纠纷的依据，而且，考量程度较低。在参加排序的78人中，只有4人将其放在为第一要考量的因素。在同梁寨镇领导交流中，他们也表示，20世纪制定的村民自治章程和其他乡规民约，村民参与度较低，官方色彩浓，因此村民熟悉度和认同度低，对村民也没有多大的实际约束力。尤其是当时统一制定的村民自治章程，已与新的《村民委员会组织法》存在明显矛盾。随着乡贤制度和其他村民自治制度的创新，梁寨镇党委和政府正考虑以村民为真正的主体，修改村民自治章程和制定其他新的乡规民约。课题组成员就此话题与镇相关领导和乡贤指导委员会成员展开了讨论，主要询问和讨论新乡贤可在完善村民自治章程和其他村规民约中可以发挥哪些积极作用。参加讨论的人见解很多，主要可以归纳为如下几个方面。

其一，认为新乡贤应该在村民自治章程和其他村规民约的起草和征询意见中发挥重要作用。他们多认为，在一个行政村村民少至一两千人，多至五六千人的情况下，召开村民会议制定村规民约是不可能的。只能是在镇党委政府和村党支部领导下，在村委会的主持下，由村民代表会议讨论制定村规民约。乡贤人员可以作为村民代表参加会议，也可以列席村民代表会议，文化水平和法律素质较高的乡贤人员可以接受村民代表会议的委托负责起草村规民约，所有乡贤都可以和村民小组长、其他村民代表一起，对村民传达文本的精神和内容，征求广大村民的意见。乡贤在这些方面有长处，诸如比较熟悉村里的风俗习惯、经常发生纠纷的事由或症结、主要处事做人的道德规范和礼仪，有威望，也比较有时间和村民接触，比较能够赢得村民的信任。这种方法，集参与式民主和协商式民主为一体，乡贤可以发挥自己的优势。

其二，认为在新的《村民委员会组织法》对村民自治制度做出许多新规定并鼓励村民自治制度创新的基础上，新乡贤组织的出现，对村民自治章程的完善提出了新要求，也提供了制度创新和完善的新亮点。他们多认为，我国大多数地区都实行了乡镇和行政村的合并，行政村人口都在几千人，召开村民会议的条件根本就不具备，连开会场地都找不到，更不用说组织会议的难度。因此，新《村民委员会自治法》具体规定了村民代表会议制度，规定其经村民会议授权后行使村民会议的主要职权，是非常接广大乡村“地气”的规定。在笔者向他们介绍“青县模式”^[21]后，他们表示，确立村民代表会议的决策权和制定规范权等权利非常有必要，并认为实行党支部书记兼任村民会议主席和村民代表会议主席做法，是很好的制度创新。他们还认为，村民委员会及其成员还应该是由村民直接投票选举产生，具体负责村里日常管理事务，对村民会议和村民代表会议负责，接受村民这两个议事决策组织的监督。他们更认为，由于一般村民对村民委员会及其成员的监督具有个体性，启动村民会议和村民代表会议监督程序又有严格的条件限制，现实运作困难，而村民会议和村民代表会议的监督权力不能常规化行使，因此，村民自治组织中最需要完善的地方是成立一个常设的监督机构。新的《村民委员会组织法》第23条尽管对村民监督机构有了规定，但比较简单，也给村民自治留下了组织制度创新的空间。事实上，农村自治组织中还缺少一个中立性“准司法机关”，较好地承担调节村民之间发生的各种纠纷，也同时调节村民与村组织及村干部的矛盾。村民委员会下设的调解委员会或调解委员，对村民矛盾纠纷的调解往往力不从心，出力不讨好，对村民与村组织及其干部的纠纷调解更是缺乏应有的中立性。因此，应该设立独立于村民委员会以确立常规性异体监督机制的村民组织，以及中立性强的“准司法”性的村民组织。这种两种功能的村组织完全可以一体运行，其成员由德高望重、守法守正的乡贤出任，由村民代表会议在村民中推举，乡镇政府确认，并可以列席村民代表会议。他们独立于村民委员会，但要对村民会议和代表会议负责。这一机构可以拥有“村民监督和调解委员会”的正规名称，也可以承继历史文化，称为乡贤委员会。笔者也认为，这一组织的设立也有四大好处：一是村民自治组织结构得到完善，形成基层党支部领导下的多机构或主体并存格局，包括村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民监督和调解委员会（乡贤委员会）等，形成了决策、执行、监督和矛盾化解等多种自治功能的合理分工。二是，新设的监督和调解委员会因为不直接执行上级党组织和政府布置的政治和行政事务，成员身份全部属于一般村民，而具有突出的民间色彩，即该组织及其成员不像村两委成员那样具有“作为上级党政代表或代理人”的身份。但其既代表村民对村干部行使日常的监督权，又化解在村里能够化解的村里各种矛盾纠纷，也可以督促教育村民遵守国家法律和村规民约，实际上又成为党支部和村民委员会宣传党的政策、征求民意、化解纠纷和构建乡村良好秩序的帮手。三是，村民委员会的成员尤其是职权职责都得以“瘦身”。村民委员会及其成员应当在遵守宪法、法律、法规和国家的政策前提下，具体遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，主要任务是具体负责上级行政事务和村民自治村务的执行、落实，村里各种矛盾和纠纷的化解任务可以分解交给村里德高望重、具有较多法律知识的人，以避免矛盾向村委会及其干部和上级政府的转移。由此，村委会人员减少，任务减轻，分工和角色地位更加合理。四是，它可以承继我国几千年的村里贤能人士参与乡村治理的传统，并将一直为村民主持大事的主事人纳入村民自治的体制力量。这种村民自治组织的架构，无疑可有力推进村民自治章程及其按其运行的村民委员会等组织真正回归自治本位，真正成为农村的自有制度机构。^[22]

其三，认为新乡贤可以对乡规民约内容完善做出自己特殊的贡献。可以说，制定并推广符合法治精神、切合基层实际的村规民约，是目前我国村民自治制度建设和农村治理应尽快解决的问题。因为，村规民约只有接地气、顺民意，并由村民或其代表自身真正参与制定，才能引导村民内在认同，自觉遵守，发挥其应有的规制作用。梁寨镇新乡贤对此有清醒的认识。首先，他们对制定与国家法律和政策有效对接的乡规民约高度认同。“梁寨镇乡贤制度问卷调查（三）Q5”，专门调查乡贤对建设乡村法治秩序，需要制定与国家法律和政策有效对接的乡规民约的认知程度，该问卷收回有效问卷100份，问卷设计和乡贤选择情况如下：

表3　梁寨镇乡贤对需要制定乡规民约的认知程度表

这说明，梁寨镇乡贤高度认同在对在乡村治理中制定与国家法律和政策对接的乡规民约的必要性。在访谈中，他们也表示，如果单靠国家的法律，农村的好多事情管不了，也管不好，因此，首先，要制定好村民自治章程和其他乡规民约，发挥补充和辅助作用。其次，他们认为乡规民约的内容一定要在符合国家法律与政策基础上，一定要有内容的针对性和可实施性。目前，梁寨镇多数行政村的乡规民约与全国大多数地区的相关民约一样，属于道德说教和义务倡导型的，内容空泛雷同，口号式话语充斥，缺乏针对性和具体操作性，规范性不强。因此，完善后的乡规民约，在规范内容应包括村务管理、农村集体资产管理、公共设施和资源维护、公共卫生和环境整治维护、计划生育、治安和公共安全秩序维护、禁止违法和不健康活动、精神文明建设、婚姻家庭邻里关系和谐、赡养老人和抚养教育子女、扶危济困、崇文助学、矛盾化解和纠纷调解、移风易俗、俭省节约、倡导村民参与村级公共事务、推动村里公益事务发展、推动政府和村里特定发展和治理目标的实现等方面。每一方面都应该具体一些，而不应是口号式的罗列。即必须结合村里的具体情况，有针对性地倡导一些行为，禁止一些行为，同时应设定一些合理合法的奖惩措施。再次，他们认为，乡规民约应该对村干部和村民一视同仁，对村组织和村干部也要有具体的义务设定，不能只规制村民不规制干部。复次，他们认为乡规民约必须符合国家的法律原则和规定，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，不能“罚”字当头，而应该奖惩结合，处罚应以财产为主，合理适度，达到适度惩戒即可，不得设定有损村民人身自由和人格尊严的惩戒措施。最后，他们认为，新的村规民约一定要充分吸纳村里好传统、好习惯，摒弃不好的传统和习惯，既要移风易俗，又要宜风宜俗，让好的规矩通过村民的约定认可成为新风俗习惯和道德风尚，使乡规民约主要通过人的内心认同、风俗习惯和社会舆论的力量发挥实效，使罚则成为大家高度认同的东西，更好地发挥作用。

总之，新乡贤守法守正的品质，决定他们比一般村民更重视村里能够拥有一些对村里日常生活具有针对性和内生性的乡规民约。这种规则是根据法律对村民的授权制定的，是国家制定法在乡村的重要补充，具有类法律或准法律的地位，是完备的农村治理规则体系的一部分。它以村民民主参与、共同约定的方式产生，以规定村民、村民自治组织及其干部的权利、权力和义务为基本内容，表现为类法律的规则结构设定，对村民具有准强制性，同时又融合了道德和风俗习惯等规范，具有更强的内在性。它对村民的日常行为和自治行为能起到更直接的引导、评价、预测和教育作用，起到国家法律难以起在乡村起到的利益配置作用。新乡贤的制度性出场，凸显了乡规民约需要真正优化的问题，并为问题的解决提供了更具内生性的、新的主体力量和机制。这是一种制度创新带来的机遇，值得珍惜。

The New Country Elites and The Virtuous Construction of Village Rules

Liu Guangdeng

Abstract：The construction of our rural society Legalization must depend on the normative roles of some rural intrinsic“quasi-legal norms”such as village rules.But our most village rules are more in name than in reality，and they are not endogenous and targeted because of faultiness of the rural governance system.The appearance of the new country elites system further highlights the necessity of strengthening village rules endogeneity and direction，and to some extent，it provides more organic，more endogenous strength and system to solve problems of rural legalization.The empirical investigation to the country sages and village rules in Liangzhai town，Fengxian county can fully proves this idea.

Key words：the new country elites；village rules；the rural rule of law

【注释】

[1]江苏省高校校外重点研究基地江苏师范大学苏北农村治理创新研究基地课题“苏北村民自治组织与乡村法治建设”的阶段性成果。

[2]刘广登，法学博士，江苏师范大学教授，博士生导师。

[3]2015年6月，江苏省丰县梁寨镇党委和政府将该镇于2014年1月成立的“民情民意志愿者促进会”改组为“乡贤工作指导委员会”。经过志愿报名、村民举荐、镇党委批准，共有102名原“民情民意志愿者”被认定为该镇的第一批“乡贤”。他们分布在梁寨镇20个行政村、89个自然村的20个“乡贤工作室”，身着乡贤服，编号挂牌上岗。这支目前拥有102人的乡贤队伍，今年平均年龄73.3岁。其中，共产党员47人，非党群众55人；曾任村干部者49人，国家干部、教师和工人退休家乡定居者14人，一般村民39人；小学以下文化程度者28人，初中文化程度者44人，高中文化程度者25人，大专以上文化程度者5人。这些乡贤人员对自身的基本定位是：政府的好帮手，群众的贴心人。这支共产党员占有很高比例的志愿者队伍，在梁寨镇这块古老而充满人文底蕴的土地上，凭借自身品德贤良、守法守正的好素质和较高的社会威望，积极化解乡村各种矛盾纠纷，示范乡邻，传递正能量，树正气良俗，制止违法或不良行为。他们的所作所为，使梁寨镇的社会综合治理呈现出了前所未有的新气象，也引来了从中央到地方各级主流媒体的持续关注，受到了各级党政部门及其领导的肯定。这支真正的“在乡乡贤”队伍，虽有中国传统在乡乡贤的某些影子，但更具有当代社会主义新农村的新特质，故被称为“新乡贤”。从2015年9月起，江苏师范大学苏北乡村治理创新研究基地多次组织师生到该地进行实地调研，对乡贤和村民发放了四份问卷，进行了40余人次的访谈，开展了较为系统的研究。可以得出的基本结论是，梁寨镇的新乡贤既是乡村社会综合治理的制度性创新，也是村民自治组织和制度的完善性创新，具有新制度出场的意义。

[4]魏治勋：《民间法思维》，中国政法大学出版社2010年版，第137页。(www.xing528.com)

[5]梁治平：《清代习惯法：社会与国家》，中国政法大学出版社1996年版，第35页。

[6]袁兆春：《乡规民约与国家法关系分析——兼论乡规民约与国家法的冲突与协调》，载《济南大学学报》2000年第1期。

[7]刘笃才：《中国古代民间规约引论》，载《法学研究》2006年第1期。

[8]张明新：《乡规民约存在形态刍论》，载《南京大学学报（哲学社会科学版）》2004年第5期。

[9][日]寺田浩明：《明清时期法秩序中“约”的性质》，载滋贺秀三等：《明清时期的民事审判与民间契约》，法律出版社1998年版。

[10]卞辉：《农村社会治理中的现代乡规民约》，西北农林科技大学2014年博士论文，第19～20页。

[11]谢晖：《村规民约与村民自治》，载《中国民族报》2015年10月30日第006版。《中华人民共和国村民委员会组织法》使用的是“村规民约”一词，而党的十八届四中全会决议采用的是“乡规民约”一词。

[12]杨开道：《中国乡约制度》，商务印书馆2015年版，第70页。

[13]徐勇：《现代国家乡土社会与制度建构》，中国物资出版社2009年版。

[14]荣敬本、崔之元：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。

[15]赵守飞：《农村社区双重治理结构分析——基于一般合约范式》，载《鞍山师范学院学报》2011年第3期。

[16]陈伟东、张大维：《社区事务分类管理：体制环境与流程再造》，载《社会主义研究》2009年第1期。

[17]赵守飞：《农村社区双重治理结构分析——基于一般合约范式》，载《鞍山师范学院学报》2011年第3期。

[18]徐勇：《内核—边层：可控的放权式改革——对中国改革的政治学解读》，载《开放时代》2003年第1期。

[19]于建嵘：《失范的契约——对一示范性村民自治章程的解读》，载《中国农村观察》2001年第1期。

[20]《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条。

[21]从2002年起，青县在村民自治、新农合、新城合、农合组织等方面试点并推广了一种村治“新模式”，该模式重新构筑了农村的权力体制，被称为是“大胆的体制改革”。在青县模式下，村治机构包括村党支部、村民会议、村代会、村委会。村民会议是村庄的最高权力机构，对村庄重大事务拥有最终决定权；村代会是常设议事机构，由10～15户村民推选一名代表组成，在村民会议闭会期间代替村民会议负责日常的决策、监督。即村代会行使的是“决策权”，而村委会行使的是执行权，负责执行村民会议和村代会决议及从事其他日常管理工作；村民会议有权对村代会的决议提出复议，或提请村民会议公决。同时，通过积极支持帮助党员依法竞选村代会主席和村民代表等举措，巩固党在基层的领导地位。参见蔡杨：《解读青县方式》，（2008－08－15）.http：//www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp？boardid＝11&id＝176157，最后访问时间：2014年12月5日。

[22]笔者还认为，我国现有的《村民委员会组织法》从名称和内容上，都过于凸显村民委员会的地位，给人以不重视村民会议、村民代表会议和村务监督机构的感觉。一个较为公认的观点是，我国村民自治本质上应是村民的自治，而不是村民委员会这一组织的自治，其中村民会议和村民代表会议是村民自治的决策和权力机构，理应凸显。因此，以村民委员会指代村民自治组织是不适当的，应将《村民委员会组织法》应改名为《村民自治组织法》或《村民自治法》。