政治合法化的重要性及其在周口市的实践

政治合法化就是如何在政治上取得合法性的问题。政治合法化是一种实质合法化，它涉及的是制度内在的方面，如制度的宗旨、目的、意图和意义。它表明某一种制度符合某种政治规范，即“政治上正确”，特别是符合国家政策，符合执政理念、宗旨时，其因政治上的正确性而容易得到上级政府直至中央政府的认可与支持。如果一种制度在政治上取得了某种程度的合法化，则它在推行中将会获得强有力的支持。但政治合法性并无固有的尺度，它只要求在方向上、目的上具有“政治上正确”即可，所以政治合法性的关键不在于行动过程的合法性，而是行动的动机的合法性与正确性问题，正所谓“关键不是你做了什么，而是你说了什么”。基于此也可以说，政治上的合法化尤其依赖沟通与宣传。

政治合法化是城镇化制度推进的一个必备条件，地方政府也知道政治合法化的重要性，所以在制度的建立、完善和创新中都尽量与政治意识形态、社会主流价值观相符合，贴上各种“政治上正确”标签，以获上级政府的支持。一般而言，地方政府在制度推进中都尽量说明制度与政治秩序具有关联性，显示与意识形态、社会主流价值观相一致，同时表现与国家目标、执政党的中心任务（如经济建设）国家政策（如统一战线、维护稳定）相一致。

周口市政府在“平坟复耕”运动中也很注意政治上的合法化问题，他们提出的口号也显示了这种合法化努力。诸如“平坟复耕”的目的、意图是“平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题”，平坟“是建设资源节约型社会，实现人与自然和谐相处，树立文明节俭、移风易俗新风尚的需要”，“平坟的目的是为了复耕”，“平坟目的是推动殡葬改革”，平坟是为了“移风易俗，减轻农民负担”，“平坟的目的是革除丧葬陋习”等等。不仅仅是口号上具有政治正确性，而且也是符合实际情况的。首先，这是因为，河南是全国粮食生产核心区，粮食总产量多年排全国第一，作为农业大省，河南既要推动工业化、城镇化，还要保粮食安全。但建设用地指标短缺却是其多年的发展瓶颈，河南全省人口过亿，而全省面积仅有16.7万平方公里，只占全国土地面积的1.7%。人多地少，是其基本省情。有资料说，时至2001年，河南全省人均耕地只有1.28亩，到了2011年，全省人均耕地只有1.21亩，远低于全国人均耕地1.38亩水平。因此，土地是河南发展中一直存在的问题，不管是恢复耕地还是商业用地，地方经济发展对土地的依赖已相当严重。在这种基本省情下周口市提出“平坟是为了复耕”口号是符合节约用地的发展理念。其次，“平坟复耕”也与中国殡葬改革提倡的“建设资源节约型社会，树立节俭文明、移风易俗”宗旨相符合。1949年以来，中国政府就力倡殡葬改革，推行平坟复耕。“大跃进”和“文革”期间就平掉了村庄中的大部分坟墓。当然，当时的目的非常明确，就是移风易俗，“平整耕地”。周恩来在20世纪五六十年代就曾带头平掉了淮安、重庆、绍兴的三处祖坟。周口市提出的“平坟是为了推动殡葬改革”“平坟是为了革除丧葬陋习”口号也是顺应中国政府历来倡导的殡葬改革精神，表明他们在“政治是正确的”。再次，在政治行动上，周口的“平坟复耕”也得到了时任省委书记卢展工、省长郭庚茂和民政部部长李立国等领导的批示与肯定。据说河南省政府还向周口市颁发300万奖金，以“表彰周口殡葬改革工作成绩显著”，把“周口速度”上升为“周口经验”，成为整个河南省推行殡葬改革的典范。(www.xing528.com)

这些说辞为周口市的殡葬改革制度贴上了“政治正确性”标签，使“平坟复耕”工作占据了政治制高点。但来自外界怀疑的压力也不少，怀疑周口市政府移风易俗政策的动机，认为周口市积极平坟并不是为了复耕，而是以增加用地的方式，利用我国土地管理规定中的“增减挂钩”条例，将增加的耕地转变为建设用地。在2011年9月，国务院发布支持河南省加快建设中原经济区的指导意见，允许河南探索开展“人地挂钩”政策试点。比起过去只能在县域内进行的“增减挂钩”，新政最大的突破在于，允许新增建设用地指标的跨县流转。^[12]外界猜测，周口市就是利用国务院对中原区的新政以“平坟复耕”为说辞来达到“卖地”目的。这种说法绝非臆测，早在2012年6月25日的商水现场会上，周口市市长就提出，国土部门要依照土地管理法规，探索建立工业用地指标与平坟复耕“挂钩”制度，对于平坟复耕进度慢的县（市、区），严格控制工业用地指标的下拨。2012年10月8日，周口市委、市政府的“两办”又出台了“关于健全殡葬改革的长效机制”的意见，其中第四项特别指出“国土部门要依照土地管理法规，建立工业用地指标与平坟复耕挂钩制度”。这种“挂钩”是对近年来全国各地实施的“增减挂钩”政策的延伸，只不过是将挂钩的对象由活人的宅基地延伸到了死人的墓地罢了，但却采取了一种掩人耳目的“平坟复耕”的话语来推进。媒体报道说，2012年11月，周口市一下辖县负责人向媒体表示，该县平坟所增的3000多亩地，已经作为“新增耕地”呈交周口市，由其统一向河南省国土资源厅申请“增减挂钩”指标。周口市国土资源局一名官员向媒体表示：“现在（将平坟复耕所得的3万亩耕地）全都作为新增耕地上报省国土厅了，但不知是否会得到批准……多少批一些也是好的。”^[13]这似乎印证了“卖地”才是真正目的。面对外界的这些猜测，周口市政府没有做过正面回应，这无疑又增强这些猜疑的可信度，极大动摇了“平坟复耕”的正面政治意义，使政府的政治合法化努力大打折扣。