城镇化的合法性与合法化-《民间法》

城镇化的本质是一个自然的历史过程，是与经济发展相伴的经济现象。中国自近代以商品经济的发展同时就是不断城镇化的进程。新中国成立以后“抑农保工”建设路线其实也是一种城镇化推进，只不过它是“以城市剥夺农村”一种城镇化道路罢了。改革开放后，中国经济的快速发展加速了中国城镇化进程。2012年9月7日，时任国务院副总理李克强在中央组织部、国家行政学院和国家发展改革委联合举办的省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上的讲话谈到，协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择。2012年12月中共中央政治局召开经济工作会议也指出，城镇化是2013年的工作重点。在可以预见的若干年内，城镇化将是这一届中央政府的工作重点，也是中国未来经济发展的必然选择。在城镇化进程中，诸如户籍问题、土地问题、就业与社会保障问题、资源利用问题、城镇规划建设问题、生态环境问题、行政管理问题等等，都需要通过制度来推进。这里的制度既包括国家层面的法律、政策，也包括地方政府制定的地方法规、规章、条例、决议、决定等具有规范性的文件。概言之，凡是具有规范性与普遍性意义的规范性文件就是制度。在城镇化进程中制度的建立、完善、创新都涉及合法化问题，由此我们引入“合法化”范畴，并且将讨论：在理解城镇化的制度推进的实现情况与社会秩序的关系时，合法化（legitimation）是一个比“合法”（legality）更优的范畴。

“合法化”是由“合法性”（legitinlacy）发展而来的，因此有必要先从“合法性”概念说起。我国学者高丙中指出，“合法性”概念在社会科学（社会学、政治学等）中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范或规范系统。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。^[6]

广义的合法性概念涉及比法律、政治更广泛的社会领域，并且潜含着广泛的社会适用性。……合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的各种先例。一个组织是否具有合法性，那就取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验。^[7]这种定义对本文有启发意义，因为，城镇化中的制度推进的根本问题，就是它能否经受得了各种合法秩序包含的有效规则的检验问题，即制度的社会适用性。

狭义的合法性主要指政治学意义上，即对政权统治的合法性依据问题，在历史上的解释可归结为两种传统：一种是以韦伯为代表的经验性的合法性理论。认为合法性就是某种统治能被民众相信或赞同，即凡是被大众所相信或赞同的，能保持大众对它的忠诚和支持的就是合法性。如“一种统治规则的合法性乃是那些隶属于该统治的人对其合法性的相信来衡量的，这是一个‘相信结构、程度、行为、决定、政策的正确性和适宜性，相信官员或国家的政治领导人具有道德上良好品质，并且借此而得到承认’的问题”。^[8]“任何政治系统，若具有能力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度对于该社会最为适当的信念，即具有统治的合法性”。^[9]“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的”。^[10]按照经验主义的观点，合法性主要意味着赢得民众的同意或忠诚，而不大关心该领域价值判断的理性标准。对合法性解释的第二种传统则是以苏格拉底、柏拉图、亚里士多德、奥古斯丁、卢梭、孟德斯鸠等为代表的伦理学或政治学解释传统，他们提出了规范主义的合法性理论，即把某种伦理、正义作为合法性的基础。一种统治是否合法，不再依赖于它是否得到大众对它的相信、赞同或忠诚，只要它符合永恒的美德、正义的，即使它得不到大众赞同或忠诚，它也是合法的。如霍布斯的利维坦学说、洛克的政府论、孟德斯鸠的分权制衡学说等，都可以看作是规范合法性理论的不同历史形态。这种规范性合法性理论具有浓厚的客观主义色彩，但正如哈贝马斯指出的，这种规范主义解释脱离经验的形而上学之中，具有价值绝对主义的性质。(www.xing528.com)

无论在广义上还是狭义上，合法性概念都包含着这样的基本要义：合法性表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如习惯、法律、主张、权威、信念），则要看实际情境而定。

合法化是对合法性的延伸，是指使某一事物、行动、制度以符合合法性要求为导向的实现过程。二者的区别是：合法性主要是从具有某种属性来定义，是静态意义上的概念；合法化是一个动态意义上的概念，它要解决的就是证明、宣示或表达人们的某种制度、行动、做法、统治等符合某种合法性要求，以获得支持、承认、认可、参与的努力过程，它是以实现合法性要求为目标的动态过程。“与合法性相比，合法化最基本的意思是：显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权。……‘合法性’表示的是与特定规范一致的属性，似乎在表明一种客观性。‘合法化’表示的是主动建立与特定规范的联系的过程，明显在强调一种主观性。合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下对合法性的维护，也即合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候为达成关于合法性的某种共识的努力。”^[11]简而言之，合法化就是要使某种制度、行动、做法符合合法性要求以获得支持、认可、承认、参与的动态过程。

需要指出的是，合法性并不仅仅等于法律合法性，合法化也并不仅仅指合法律化。合法律性只是一种弱势意义上的合法化，它仅仅在法律系统内实现了合法化。强制意义上的合法化是指主体在交互性基础上达成共识的合法化，是在一定程度上被“外部世界”所接受的社会适用性问题。城镇化中的制度合法化主要取决于三个层面的合法化：法律系统的合法化、政治系统的合法化、社会（文化）系统的合法化。