社会治理目的与民族自治地区法律变通的必要性

保障和改善民生，是推进社会治理体制创新的根本目的。^[5]而从法理角度讲，公民是否拥有实现宪法和法律赋予的基本权利的能力，是衡量一个社会的民生保障状况的主要标准。而是否拥有优质的教育资源、良好的就业机会、较高的收入水平，则是制约公民权利实现的可行能力的培育和提升的关键性因素。^[6]从发生学的意义上讲，这些因素能否生成，取决于区域性的自然地理禀赋和经济、政治、文化和社会的发展状况。

自新中国成立以来，无论是理论界还是实务界，大都认为，与其他地区比较而言，在针对民族自治地方的公共决策或立法中，必须考虑的几个重要的客观事实是：一是经济、政治、文化和社会发展水平落后；二是少数民族具有独具特色的语言文字和风俗习惯；三是民族构成与分布情况复杂；四是拥有丰富的自然资源和人文资源。在这样的背景下，如何充分发挥民族自治地方拥有丰富的自然资源和人文资源的比较优势，在改变其经济、政治、文化和社会发展水平的落后性的同时，又要保护少数民族的独具特色的语言文字和风俗习惯，并妥善处理其内部的民族关系，就构成了中央政府在进行制度选择和设计必须解决的主要问题和力求实现的主要目标。

正因为此，中央政府选择了民族自治和区域自治相结合的民族区域自治制度，作为协调民族关系、维护民族平等的基本政治制度。这一制度包括了三个方面的内容：一是赋予民族自治地方的自治机关进行经济、社会和文化事业建设所必需的广泛的自治权。要求自治机关必须遵循民主集中制和人民代表大会制，在处理内部民族关系、作出相关决定时，必须坚持民主协商原则。二是要求上级国家机关必须根据民族自治地方的需求，从财政、税收、金融、投资和人才建设等方面，帮助民族自治地方发展经济、社会、文化、教育、科技和卫生等事业，改变其落后面貌。三是为适应于民族自治地方的政治、经济和文化特点的需要，赋予民族自治地方人大、辖有民族自治地方的省级人大，在实施国家法律的过程中，对国家法法律作出变通或补充的权力。

从区域发展的角度讲，对落后地区而言，在自然和人文资源禀赋既定的前提下，经济、政治、文化和社会的发展状况能否得到有效改善，取决于区域发展环境的好坏。而社会秩序是否稳定、人际关系是否和谐，是影响区域发展环境的根本因素。在多民族背景下，影响社会秩序稳定性因素主要体现在三个方面：一是一个民族内部的不同个体之间的关系是否和谐；二是具有不同民族身份的个体之间的关系是否和谐；三是政府与公民之间的关系是否和谐。在多民族背景下，无论是自治机关、还是上级国家机关，在制定有关公共管理或服务领域的法律或政策时，是否同等对待所有的公民，尤其是具有不同民族身份的公民，对政府与公民之间的关系具有重要影响。更为重要的是，后面两个方面的因素如果处理不妥当，还可能诱发民族之间的矛盾和纠纷。(www.xing528.com)

但社会稳定只是为一个地区的经济、政治、文化和社会实现进一步发展提供了一种可能性。而要使这种可能性转变为现实性，在具有相互制约性的经济、政治、文化和社会因素中，经济发展状况仍然具有根本性的决定意义。而对落后地区而言，成功引进外资和高科技人才，是培育其市场竞争力，加速经济发展的关键环节。在市场经济背景下，是否有一个适宜于外部投资者或者高科技人才生活和发展的现代法治环境，是决定民族自治地方能否成功引进外资或高科技人才的关键因素。只有解决好这一问题，才能在解决经济发展同时改善政治、文化和社会发展问题，进而在根本上改善民族自治地方的教育、就业与收入状况。

而从法治的角度讲，是否有一个符合平等要求的法律规则体系，作为处理人与人的关系的依据，是实现人际和谐、维护社会稳定，营造有利于经济发展的法治环境的根本前提。无论是社会治理方式的创新，还是社会矛盾的预防和化解体制的完善，其功能的发挥都需要建立在一个合理的法律制度的基础之上。但是，由于民族自治地方客观存在的多民族性，少数民族风俗习惯的特殊性等制约因素的影响，加大了在民族自治地方直接适用国家法律的困难。这就要求民族自治地方人大及其上级国家机关在行使权力和履行职责时，应充分考虑民族自治地方的多民族性、少数民族风俗习惯的多样性和经济、文化和社会发展的特殊性要求，通过制定法律或政策，对统一的国家法律予以变通，以解决实践中的法律需求。