《民间法：草根宪法的制定与实施成果》

“草根宪法”工作模式乃由上海市浦东新区合庆镇在社会治理实践中首创。该模式在2015年被评为“第二届上海社会建设十大创新项目”并被隆重推广。下面，我们从模式的内涵、制定过程及实施效果等方面来一一解读该模式。

首先，“草根宪法”工作模式具体应当称为“1＋1＋X”村民自治模式，其核心理念为“村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”这32个字。^[9]其中，第一个“1”指党组织的领导。合庆镇的社会自治并非自发自为的自治，而是在村居党组织引导下的各方参与协同治理，党组织的核心领导地位不容忽视。第二个“1”指《村民自治章程》，该章程对村民组织、村民权利和义务、经济管理、社会管理、文化建设、劳动就业、社会保障及福利待遇、奖惩、执行和监督等9个方面作出了原则性规定。该章程作为一项基础性文件，为各村依据自身特点制定符合自身需求的细则提供了灵活空间与指导。“X”指各村根据《自治章程》，对涉及村民利益、村民关心的“政策法规之外，道德情理之中”的事项所制定的各项实施细则，^[10]即被上海市委组织部命名的“草根宪法”，亦即村民口中亲切称呼的“小宪法”。具体来说，“草根宪法”具体规定的事宜广泛征求了村民意见，大至农民建房的审批、征地安置，小至90岁老人生日蛋糕的购买等，并终点明确操作方式、处理程序、具体标准、奖惩处理和结果公开等环节，强化了操作性和程序性。^[11]而章程各环节的实施，必须完全置于村民的监督之下。

其次，该模式制定源头要回溯到2007年。新组建成的合庆镇领导班子，面对合庆镇存在的违建、环境污染等种种治理难题，经过研究专门设立了“历史问题化解办公室”，并组织深入调研、实地走访，开启了社会治理模式改革的前期准备工作。尔后，合庆镇秉持以制度化设计来解除各种顽固杂症的理念，选择了8家试点村进行试点探索“1＋1＋X”村民自治模式。2010年11月25日试点村之一友谊村召开了沪代表会议，并在会上表决通过了《友谊村村民自治章程实施细则》，这标志着“1＋1＋X”工作模式顺利落地。其后，另外7个试点村也相继制定了本村的“草根宪法”。到2011年9月，全镇29个村的“草根宪法”全部制定完成并发放到每家每户。2012年又根据实际形势需求进行了“修宪运动”，以强化对新问题的回应。减去操作性不强的内容，章程从89条减为71条，减25%；细则从61条减为31条，减50%；增加群众利益相关事项以及经济社会热点难点问题，如三资管理、合同备案、来沪人员管理、农民建房等；理顺篇章结构，从原来的经济管理、社会管理、劳动保障改为民主决策、民主管理、民主监督三篇。^[12]自2014年8月起，随着区专题动员大会的召开，书院镇、高庆镇等均开始启动“1＋1＋X”工作法的试点，“草根宪法”得到了大力推广。而随着“草根宪法”的落地与实施，合庆镇各村村务管理日渐规范化，决策有机制、办事有依据、议事有平台，社会实践中的难题在众议中得以解决，干群关系得以重建，各种显性变化与隐性变化交相辉映，合庆镇的面貌逐步在发生改变。在合庆镇形成的积极效应也是多方面的、明显的。

其一，合庆镇社会治理中的大小难题或得以攻破，或正在被消化，而问题的解决方式正从小修小补向制度化解决转型。比如老违建问题，依据“草根宪法”中的一条：“未经许可不得改变土地性质和用途，不得违法用地，不得私自转包。否则除责令土地使用人自拆、整改外，村民委员会应及时告知镇相关部门并配合执法。对不听劝阻或抗拒执法的土地承包人，村民委员会有义务根据协议终止流转合同，收回土地使用权”，村民摆脱了“都是乡里乡亲的，个人跳出来不好意思”的顾忌和尴尬，最终在政府执法力量的支持下拆除了一部分老违建，并拉开了浦东新区全年拆违攻坚战的序幕。如困扰村委会的征地工作、老年福利问题经村民自治论坛讨论后，审议通过了“本村农退人员及本村征地退休人员并年满80岁以上老人生日都发放蛋糕、长寿面及慰问金500元”的规定，体现了“草根宪法”对情感因素的考虑，富含人性化。此外，河道整治、空气治理等方面的工作正扎实推进，群众利益得以维护。(www.xing528.com)

其二，村干部权力得以有效约束。“草根宪法”对事务标准、操作方式等的严格规定转变了村干部过去“一言堂”“毛估估”“家长制”等做法。村干部能做什么不能做什么，是否按章办事，村民都可以在“草根宪法”中进行对照查询。以春节享受补助的权利与标准为例，以往一到春节各村都发生有村民到村委会争取补助的现象，因无严格标准，往往出现张家多李家少、“一碗水没有端平”的现象，而引发村民的不满。但自从“草根宪法”对春节补助予以详细规定之后，大家都按规矩办事，是否享受补助以及享受标准均由细则规定，既约束了村干部的权力，又降低了社会管理的成本。

其三，社会共治力量得以充分发挥。在“村事民定”“按章办事”等原则的调动与支持下，村民真正树立起了“主人翁”意识，参与村务的积极性也提高了，2012年村民会议出席率除三个村在85%左右外，其他各村均超过95%，赞成票超过99%。而在群众广泛参与中，以往没有直接答案的农民建房问题、土地资源紧缺问题、“三违治理”问题都在集群众智慧后得到了解决。干群间的误解在规范中得以消除，信任与理解也在公开中得以巩固。据统计，群众对村干部的满意率从2010年的86.2%提高到2012年的97%。^[13]在共治社会问题的过程中，群众与干部逐渐凝结成了一个社会治理的共同体。

此外，“草根宪法”也为合庆镇经济水平的提升，尤其是村级经济收入的提高，提供了良好的环境。比如收缴土地租赁费事项曾一度陷入僵持，存在签约难的问题，为此村委会根据镇政府《关于加强集体资产管理若干规定》的文件精神，拟定了《企业合同调整方案》，经党员会议审议和完善，最终由村民代表审议并进行表决，并取得了企业经营者的认同，最终令新一轮的集体土地租赁合同调整签约工作顺利完成了，签约率100%。^[14]且据统计，在“草根宪法”的推动下，2013年，全镇村级集体净资产7.02亿元，比2006年（2.44亿元）翻了2.88倍；村级可支配收入1.4422亿元，比2006年（0.6061亿元）翻了近2.4倍；全镇村级租赁总收入0.7093亿元，名列全区第一。