深入了解上海浦东新区合庆镇的发展变化及其特点

改革开放以来，乡村社会治理体制逐渐由人民公社向“乡村政治”模式转型，对应于此的具体表现则是治理主体由一元向多元的转变，治理目标从管制向提供公共服务转变，治理过程由权威服从向更多的民主协商转变。^[3]这一发展变化的特点深深印记于上海市浦东新区合庆镇。

合庆镇位于上海浦东新区东南角，东临长江入海口，地处城乡接合部。地域历史上曾隶属上海县，清雍正三年（1725年）后隶属南汇县。建国后，废除保甲制，建区、乡、村组织。1958年人民公社化，实行政社合一体制。1984年，政、社分设，恢复乡、村建制。1995年，乡改镇。2000年，“撤二建一”，由原合庆镇和蔡路镇合并成立新建制的合庆镇。下辖29个村、6个居委会，镇域面积41.97平方公里，耕地面积929.29公顷。经新区政府批准的集镇规划面积2.15平方公里，规划经济园区面积4.56平方公里。^[4]

合庆镇历来以农业为主，主要种植水稻、棉花、麦子等，沿海居民也有以捕鱼为生的。当地历史上素有男耕女织的传统，也有少数男人从事泥工、木工、缝纫等活计，妇女则在农闲时从事绣花、织土布、毛巾等活儿。经济收入低微，人民生活贫寒。建国后，特别是20世纪90年代初以来，经过产业调整，合庆镇已从单纯的农业经济逐步融入市场经济之中。且自1997年起，为了适应社会主义市场经济的发展和变化，镇村集体工业企业开始改制，并通过开发区建设与大力的招商引资助推了合庆镇外资与民营企业的发展。目前合庆镇规划的4.52平方公里总面积的工业园区已开发建设3平方公里，吸引投资额超80亿元，进驻中外实业型企业近90家，园区总人数超过6000人。^[5]而据合庆企业黄页统计显示，合庆镇现已有企业1005家。^[6]

而伴随生产方式的变化，合庆镇的人口结构也在悄然发生变化。据2010年第六次人口普查数据统计，^[7]合庆镇共有人口13.2万，人口密度为3154人/平方公里。外省市人口占比62.2%，比十年前提高30个百分点以上，超过了当地的本市居民人数。家庭户有46867户，人均住房面积24.65平方米。其中，少儿抚养比为13.55%，老年抚养比为13.37%，老少抚养比为98.62%。此外，合庆镇还是上海浦东新区近十年来少数民族人口增加较多的街镇，少数民族人口占比达3.2%。人口结构的变化也对政府的社会治理提出了各种挑战。(www.xing528.com)

而随着大量劳动力从第一产业向第二、第三产业转移，人民收入递增，生活水平也得到了显著提高，新建的一幢幢现代农民新村遍布集镇四周，商业网点不断发展，集镇日趋繁荣。但是，合庆镇社会治理面临的挑战也增多了，尤其是集体资产管理、动拆迁政策、“三违”整治、环境卫生治理等问题不断凸显，多年积累的用地矛盾、环境冲突、思想意识在此交织、碰撞、对抗，而村一级在处理这些矛盾冲突时明显乏力，甚至出现了一些村民“与村干部对话就闹心，看到村里建设就疑心，对村务工作不上心”的情况。利益严重受损的村民往往选择求助于镇一级部门，于是镇政府办公室几乎成为告状大户区、信访重灾区、维稳难点区。问题倒逼改革，此现状令政府部门必须创新社会治理机制予以回应。

幸运的是，合庆镇身处上海这座现代化水平相对较高的国际化大都市，更关键的是隶属浦东新区这样一个综合配套改革试点地区，上层在社会体制层面给予的改革空间、期待和支持都会比中西部地区的农村要高。2005年6月，中央将浦东新区确立为中国第一个综合配套改革试点，并提出“要着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构；要把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，把实现重点突破与整体创新结合起来，把经济体制改革与其他方面改革结合起来，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为推动全国改革起示范作用”。承接这样一个改革重任之后，浦东新区政府便开始寻求新的社会建设思路、方法和举措，社会建设走向内涵式、质量化的发展道路，并积累了“树立经社并重、先行先试的发展理念；按照跨部门思路，组建社会管理机构；注重社会事业的战略研究与规划；力求建设公共服务型政府；探索社区协商共治新机制，提高社区自治能力”等实践经验。^[8]可见，政府部门从理念到工作模式积累了大量的社会建设经验，同时，社会成员也在这一改革氛围与条件下增强了参与治理、维护自身利益等方面的权利意识与法治意识。

因此，在内部压力与外部动力的双重作用下，合庆镇在推动由传统的社会管制向多元共治的社会治理转型上较容易形成合力，并成功实现了由政策创新向制度创新的跨越，即“草根宪法”工作模式。