《民法分论（第3版）》集体所有权：农民集体所有权的特征

【导读】

本节论述集体所有权的概念和特征、集体所有权的性质、集体所有权的客体、集体所有权的权能、集体所有权的行使、集体所有权的保护等问题。对本节的学习，应当着重理解集体所有权区别于国家所有权、私人所有权的特性。

【讲述】

一、集体所有权的概念和特征

我国《物权法》上所规定的集体所有权，是指农村一定集体范围的成员集体对本集体的不动产和动产，或者一定的城镇集体对本集体的不动产和动产享有的占有、使用、收益和处分的权利。我国《物权法》规定的集体所有权包括两种情况：①《物权法》第59条规定的农民集体所有权；②《物权法》第61条规定的城镇集体所有权。但《物权法》主要是以农民集体所有权作为一般规定来规定集体所有权的，因此，除特别指明城镇集体所有权以外，集体所有权就是农民集体所有权。

农民集体所有权是指农村一定社区（即村、村民小组、乡镇等社区）范围内的农民全体为实现其共同的利益，对本社区范围内的依法属于集体所有的不动产和动产，按照集体意志占有、使用、收益和处分的权利。我国《物权法》第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第60条规定，土地等自然资源属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。由这些法律规定可以看出，集体所有权具有以下特征：

（一）集体所有权的主体是农村一定社区集体范围的成员集体

《物权法》明确规定了农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有。这就确立了农村各个集体的成员集体是本集体不动产和动产的所有权人，确立了成员集体的所有权主体地位。农民集体所有权的主体是各个社区集体范围的成员集体，所谓成员集体就是集体成员的全体，也就是各个社区集体范围内的全体居民构成的群体，他们是具有共同利益认同感的居民群体。其共同利益就是以社区土地等公共资源为其生存的基本社会保障，从而平等享有社区公共资源，互助实现共同富裕。为此，他们认同须将社区内的土地等自然资源和其他生产资料由全体成员集体享有，而不得为少数人所私有。在这种利益认同原则下，他们以集体形式共同享有所有权。

这些成员集体并不是一个具有法人资格的社团，而是以成员个人为本位的非法人团体，成员集体承受权利义务，而不是由脱离成员的法人组织承受权利义务，也不由个别成员承受权利义务。因而，其主体仍是作为集体成员的自然人，是自然人以特殊形式——集体或者群体形式享有所有权。集体是成员的互相联系，与成员密不可分，成员集体是集体成员个人与集体的统一。在特定的社区集体中，全体成员都是集体的一分子，都可以与其他集体成员共同享有集体所有权，只要成员处于集体之中，与集体共存在，他就是集体所有权的构成分子。正如马克思论述原始公社所有制时曾说：“每一个单个的人，只有作为这个共同体的一个肢体，作为这个共同体的成员，才能把自己看成所有者或占有者。”^[51]

（二）集体所有权的客体是属于本集体所有的不动产和动产

集体所有权的客体包括《物权法》第58条规定的可以属于集体所有的各种不动产和动产。例如，法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他不动产和动产。对于这些财产，各个集体都可以依据法律规定和具体的法律事实取得。这些财产都是本集体范围公有化的财产，是为成员的集体利益存在的。

（三）集体所有权依照集体成员的集体意志行使

集体成员的集体意志是集体成员的民主意志，集体所有权是集体成员的民主所有权。集体所有权行使所涉及的重大事项都要由集体成员依照法定程序民主决定。

（四）集体所有权要由本集体成员的集体代表机构代表成员集体行使

集体所有权是成员集体的所有权。成员集体要形成集体的意志并按集体意志处理日常的所有权事务，对内管理，对外代表集体活动，就必须要有自己的代表机构。这些代表机构就是由集体成员民主选举组成的集体组织或者村民委员会等自治组织。

（五）集体所有权不可分割

集体所有权不可分割是指集体成员集体对属于本集体的不动产和动产享有所有权，集体成员不得将集体所有分割成成员个人的单独所有。集体成员对集体的财产以集体一分子的身份、以集体名义享有所有权，成员个人对集体财产永远没有现实的、具体的应有份额，不发生集体成员对集体财产的分割、继承和转让问题。即使其脱离集体或者死亡也不发生个人对集体财产份额的继承问题。这是由集体所有制的公有制性质决定的，也是集体所有权对集体所有制的基本保障。这是集体所有与一般共有的区别。

（六）集体所有权以实现集体成员的利益为最终目的

集体所有权不可为集体成员所分割，它是为实现集体成员的共同利益、长远利益、社会利益而存在的，因此，集体所有权的不可分割与集体所有权实现集体成员利益的目的是一致的，而不是矛盾的。集体成员在不可分割地共同所有的集体所有权的基础上，通过多种形式实现成员的集体利益和个人利益。其集体利益和每个成员的共同的个人利益是一致的。例如，在对集体所有的土地共同所有的基础上，成员个人以成员身份依法可以承包经营集体土地获得基本的生产资料，依法取得宅基地使用权以获得基本的生活条件。这些都不是对集体所有权的分割，而是在集体所有的基础上，以集体所有权主体成员身份为依据，以他物权形式实现集体成员个人利益的。集体所有权对集体成员个人利益的实现还表现在集体为成员个人提供共同享有的公益设施，提供集体福利分配。例如将土地征收补偿款、集体经营收入的一部分作为福利分配给集体成员个人。在这里，集体福利分配与集体所有权的不可分割并不矛盾。因为集体所有权的不可分割是指由集体所有制决定的基本生产资料所有权必须集体所有，不可改变为成员个人的私人单独所有，而集体福利分配则正是在坚持不可分割地共同所有的基础上对于作为福利性可分配财产的分配，它不动摇集体所有权的根基。

以上方面的特征表明集体所有权是一定集体（社区）范围内成员集体的共有权。

【评论】

集体所有权的性质

我国《物权法》已经明确规定了集体所有权是本集体的成员的集体所有权。实际已经承认了成员多数人的共同所有，即集体共有。但是由于对共有概念狭义的理解，认为集体所有是以公有制为基础，公有就不能共有，所以没有进一步明确规定集体所有是集体成员的集体共有。《物权法》最终选择了“成员集体所有”这一术语定性农民集体所有权。而成员集体所有显然区别于成员个人的单独所有，而是多数人的共同所有。这种多数人的共同所有显然也不是按份共有和共同共有，我们权且依照《物权法》的规定将这种集体范围内的成员集体的多数人共同所有称之为集体共有。“集体共有”这一术语实际上其本身就很明确，表明它是区别于私人共有的，是集体公有制基础上的集体成员共同所有。只要在这一意义上，我们就不要再反对“共有”一词的出现。因为这里的“共有”的含义已不是私人所有的按份共有和共同共有的合称，而是对集体成员集体这一多数人共同所有的含义的准确表达。传统民法中的共有是指按份共有、共同共有，是因为他们没有规定集体公有制基础上的集体所有权。我国《物权法》规定了农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。这里“成员集体”这一多数人共同的概念实际上是对共有含义的发展。所谓农民集体共有的所有权就是指一定集体范围内的全体成员，依法按照平等、民主、多数议决的原则，形成集体意志，占有、使用、收益、处分归属于全体集体成员的财产的权利。成员个人对集体财产有享受利益的权利即受益权，但他们对集体财产无现实的应有份，永远不能请求分割、继承或转让其应有份，其应有份永远属于潜在；于其死亡或脱退集体时，其权利即告丧失，不发生应有份的分割、转让或继承问题。^[52]

【示例】

例5　江苏省张家港市永联村是一个与改革开放同龄的村庄。30年前，800名村民在长江滩涂开垦了0.54平方公里的土地。1984年，村委会举债办起了钢厂，经过多年的发展，永联村集体资产达40多亿元。为了带领周边群众走共同富裕的道路，永联村先后将临近的五个村并入，目前土地面积达10多平方公里，人口1万余人。年人均纯收入达到15 000元。永联村投资5亿元建设新农村，村民住上了公寓，有了退休工资，每人年福利达3700多元，还可报销医药费，享受免费社区服务。63岁的村民王良保一家五口，他退休在家，妻子、儿子、儿媳在集体的钢厂上班，全家年收入10.4万元，收入结构大致是：工薪收入占71%，居主体地位；土地承包经营权收入、房屋租赁收入、存款利息等财产收入占17%；社会和村集体提供的补助、保险、退休金等转移性收入占12%。^[53]

在本例当中，永联村的1万多村民就是永联村集体的成员，永联村范围的10多平方公里的土地、村办企业的集体资产等不动产和动产就属于本集体的成员集体所有，由成员集体享有所有权，这就是永联村集体所有权。集体成员不可分割地对本集体的土地、村办企业享有所有权，成员个人则依法对集体土地享有承包经营权、在集体企业有就业权，从而在集体所有权的基础上取得工薪收入。此外集体为成员还提供各种补助、退休金等保障性收入。这样就实现了集体所有权的目的。

例6　李某1996年考上大学后，户口也从当地村委会迁出。随后，村委会将李某的0.6亩土地收回并发包给村民赵某。2000年9月，大学毕业的李某被分配到辖区的某镇工作，户口落到了镇政府，参加事业单位统筹，并有比较稳定的收入。自1997年以来，李某和父亲一直在向村委会及承包人赵某讨要承包地。2006年，李某将村委会和承包人赵某告上法庭，要求返还承包地并赔偿经济损失。法院对此案进行了审理。法院最终判决被告村委会赔偿因不当收回李某承包地给李某造成的各项经济损失共计6000元，驳回了原告李某的其他诉讼请求。^[54]

在本例中，李某依靠集体土地作为最基本的生活保障，因而是该村集体的成员，他有权承包集体土地，其对集体土地的承包经营权不受剥夺。李某虽然考取了大学，但在就学阶段仍然以承包地的产出作为其生活的基本来源，因而他仍然是集体成员，其承包经营权受法律保护，不得被剥夺。村委会作为村集体所有权的行使代表，收回李某的承包土地侵害了李某的集体成员权及其承包经营权，因此，法院判令其赔偿由此给李某造成的经济损失。但李某在起诉时，已经在辖区镇上工作，纳入事业单位统筹，不再依靠集体土地作为生存的基本保障，因而已不再是集体成员，其退出集体时不发生对集体土地的分割，集体有权收回其承包的土地，李某不再享有集体成员对集体土地的承包经营权。因此法院没有支持李某要求返还承包地的诉讼请求。

二、集体所有权的客体

集体所有权的客体，是指集体所有权的对象，即哪些不动产和动产可以成为集体所有权的客体。物权法关于集体所有权客体的规定就是明确集体所有权的客体范围。依据我国《物权法》第58条的规定，集体所有的不动产和动产包括：

（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂

集体对土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源享有所有权，是以国家法律的规定为依据的。法律之所以规定这些资源性财产归集体所有，是由集体所有制的性质决定的。在农村实行集体所有制，就是要把土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂这些基本的自然资源由集体成员公有，而不得为个别人私有，从而保障社会成员能够公平地享有这些社会资源，获得生存的基本条件，以防止自然资源向少数私人集中，由少数人垄断，以确保集体成员能够共同富裕，防止由于对基本生产资料的占有不均而出现贫富两极分化。土地等自然资源是财富之母，是实现一切生产所必需的物质条件，具有极端的重要性，同时这些资源又极为有限、稀缺和珍贵。在农村，对于农民来讲，土地等自然资源是其安身立命的基本条件。实行土地私有和自由买卖，必然导致土地向少数所有者集中和垄断，从而使一部分人失去生存的基本条件，这是为我国历史发展所证明的。因此，社会主义新中国建立后，我国实行了农村土地等自然资源的集体公有制，以集体公有制的形式将这些资源集中为社会的资源，为社会成员公平享有。我国《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”我国《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《森林法》、《草原法》等对属于集体所有的森林、草原等也作了规定。这些自然资源不动产除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，不得为私人所有。法律规定这些自然资源为集体所有，为集体的土地等自然资源所有权的产生提供了法律依据。但对于各集体具体的土地等自然资源不动产所有权，其产生则是由20世纪50年代的合作化、集体化等生产资料公有化措施完成的。即由个体农民将其通过土地改革分得的私有土地入股给农业生产合作社，在合作社的基础上，又通过取消农民个人对合作社财产股份的所有权和分红的权利，将土地的所有权完全集中在合作社集体所有。这样在各个集体就产生了集体的土地所有权。

（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施

集体所有的建筑物，有房屋、厂房等；生产设施，如大型农业机械、机器设备等；农田水利设施，如水库、抽水站、灌溉设施等。

（三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施

集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施是集体所有的为集体成员服务的公益设施。大部分农村集体在村一级一般都有村办小学、文化站、合作医疗站，有的还有农业科技推广站、畜牧兽医站，以及体育健身馆、文艺演出器材、舞厅等。这些设施大多是由集体积累、农民集资、社会捐助、国家扶持等建设的，但所有权属于农民集体。

（四）集体所有的其他不动产和动产

对于集体所有的客体范围，除法律规定专属于国家所有的不动产或者动产，集体不能享有所有权以外，法律一般没有特别的限制。因此，除以上列举的常见的集体所有的不动产和动产以外，对于其他不动产和动产，只要集体依据法律规定的取得事实取得所有权的，集体都可以享有所有权。例如，集体开办的农贸市场、集体的交通工具、集体开办的矿场及其设备、集体企业的原材料等。

三、集体所有权的权能

所有权的权能，是指所有权主体行使其所有权对其所有的不动产和动产进行支配的具体方式或者手段。表现为对物的占有、使用、收益和处分。集体所有权的权能就是作为所有权主体的集体，即本集体的成员集体，对属于集体所有的不动产或者动产的占有、使用、收益和处分的权能。集体所有权的权能行使主要表现为集体对集体所有权各项权能的管理。

（一）占有权能

占有权能是指所有人对所有物能够实施控制的权能。集体所有权的占有权能由集体成员行使，即由集体成员决定对集体财产的占有，并不是由集体成员在事实上实际占有每一项具体的集体财产。占有权能主要是对占有的决定，它与实际的占有不同。集体所有的财产因其用途的不同，对其占有可以有各种不同情况。例如，集体所有的房屋，如果用于集体组织办公，则由集体组织占有；如果是集体办企业的厂房，则由集体的企业组织占有；如果是由集体经营的商业用房则可以由集体出租给承租人，由承租人占有。集体所有的公共设施，则由集体组织代表集体占有，或者由集体委托的管理人占有。集体所有的土地等自然资源，可由成员集体决定以承包方式由集体发包给成员个人承包经营而由成员个人占有，也可以发包给本集体以外的个人承包经营占有。个人对集体的不动产或者动产的实际占有依据个人与集体之间建立的具体法律关系确定。个人以承包经营权、宅基地使用权等用益物权占有集体所有的不动产的，集体对该项不动产的占有权能受到个人用益物权的限制。

（二）使用权能

所有权的使用权能是所有人对其所有物在保持其原有状态的前提下，依照其性能和用途加以利用的权能。使用权能与实际的使用不同，它是能够实际使用或者决定实际使用的权利。集体成员有权决定对集体财产的使用。集体财产包括集体享用性财产、福利分配性财产和经营性财产。集体享用性财产是指供集体成员享用的公共设施。例如集体的公共道路、集体的文化设施和器材、集体的体育设施和器材等。对这类集体财产，每个集体成员依其成员资格都有平等的使用权。集体所有权的使用权能表现为由成员集体制定财产使用规章，依据规章或者惯例，每个集体成员都平等地使用集体的公共享用性财产。集体的福利分配性财产，如宅基地是通过分配由集体成员个人使用的，集体对其使用的支配受到成员个人宅基地使用权的限制。经营性财产，主要是指土地等自然资源、企业财产等为实现集体财产增值和财富创造而投入到生产经营中的集体财产，对这类财产的使用也是由集体决定的：以承包经营权方式由集体成员个人承包经营的，由承包人个人使用；由集体企业法人经营的，则由集体企业法人使用。集体对这些财产的使用权受到有关个人或企业法人的承包经营权的限制。对这些财产，集体成员集体也可以决定由集体统一管理，由集体使用。在改革开放以前，集体所有的土地等财产在人民公社经营模式下由集体统一使用，是集体财产使用的基本模式。改革开放以来，在农村实行土地承包经营制度，集体的统一使用已不再是集体土地等经营性财产使用的主要形式，当前主要是由集体成员个人承包经营使用定限集体的统一使用权能。但在少数地方仍然有集体统一经营、统一使用集体财产的形式。还有一类集体财产就是服务性集体财产，这类财产由集体所有，而为成员的生产、生活提供服务。这类财产在集体的管理下可以由成员个人使用。例如集体的水利设施，在集体统一管理下，可以由成员个人用于灌溉农田或者取得生活用水。

（三）收益权能

收益权能是指收取由原物产生的新增利益的权利。集体对集体所有的物上产生的新增利益有权收取。但集体收益权能的行使须符合法律规定。例如集体有权依照《物权法》第67条的规定，将集体所有的财产出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业，并以出资人身份享有资产收益权。例如，案例1中永联村投资办钢厂，对利润的收取；集体可以将其所有的房屋出租收取租金；对集体所有的土地等自然资源发包给农户经营的，集体可以依据承包合同的规定收取承包费等。《物权法》第116条第1款规定：“天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得。当事人另有约定的，按照约定。”因此在承包经营期间，承包土地等自然资源产生的天然孳息应由承包经营权人取得，集体不得收取天然孳息。农民的宅基地虽然属于集体所有但由农民家庭长期无偿使用，集体不得依其所有权收取使用费。对于土地等自然资源承包费，集体只能依据由集体成员决定的承包方案确定的标准和承包合同的约定收取，不得另外摊派任何费用。

（四）处分权能

所有权的处分权能，是所有权人对自己的物在事实上或法律上加以处置的权利。它是决定物的命运的权能。集体所有权主体对集体所有的财产有处分的权能。其处分权能既包括事实上的处分，如将集体所有的房屋拆除；也包括法律上的处分，如将集体所有的房屋出租，在集体所有的土地上为集体成员或者本集体成员以外的主体设定土地的承包经营权，以集体所有的财产进行投资，决定集体财产的转让等。示例1中永联村投入5亿元建设新农村，就是对集体财产的处分。集体所有的土地等自然资源性财产的处分权能受法律的严格限制，例如集体不得自由转让其土地所有权，不得自由地将农业用地转为非农建设用地等。

（五）集体成员的受益权

集体所有权是集体成员集体对本集体的不动产和动产享有的占有、使用、收益和处分的权利。所有权的目的就是要最终实现集体成员的利益。集体成员在集体所有权上实现的利益包括两方面：①集体成员在集体公共利益上的共享利益，例如对集体公共道路、公共设施的利用；②在集体所有的财产上集体成员直接获取个人权利和利益，例如以集体成员的资格平等地获得土地承包的权利，获得宅基地的使用权，获得集体可分配财产的分配利益（如关于土地征收、征用补偿款的分配，集体对集体企业利润收入的分配，土地承包费收入的分配）等。我国《农村土地承包法》第46条第1款关于“四荒土地”的承包经营权还规定：“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。”依据本条规定，集体成员个人分得的“四荒地”的承包经营权股份，就是在集体所有权基础上享受的利益。集体成员无论在集体所有财产上共享集体利益以满足个人的需要，还是直接从集体所有财产上分配取得个人财产权利以实现个人利益，都表明农民集体成员对集体所有权有受益的权能。这是由集体所有权属于本集体成员集体所有的性质决定的，让集体成员受益，集体成员在集体所有权基础上实现共同富裕是集体所有权的目的。

【示例】

例1中永联村的集体成员都有取得集体土地承包经营权的权利、在集体企业钢厂上班的权利、分配集体公寓的权利、领取退休金的权利、报销医药费的权利和享受免费社区服务的权利等，这些权利都是集体成员在集体所有权上享受的利益。(www.xing528.com)

四、集体所有权的行使机制

我国《物权法》第59条规定，属于农民集体所有权行使的重大事项应当依照法定程序由本集体成员决定。第60条规定了农民集体所有权行使的代表。第62条规定了集体所有权行使的代表机构应当向集体成员公布集体财产状况。依据这些规定，农民集体所有权的行使机制包括两个层次：集体成员和集体经济组织或者村民委员会、村民小组。前者为集体所有权行使的权力层次；后者为集体所有权行使的代表组织。

（一）农民集体成员在集体所有权行使中的权力

所有权的行使应当体现所有权主体的意志，实现所有者利益。农民集体所有权的主体是本集体的成员集体，成员集体的意志和利益决定集体所有权的行使。成员集体的意志是集体所有权行使的最高意志，成员集体拥有行使集体所有权的权力。因此，集体所有权行使的重大事项，也就是涉及集体成员重大利益的事项，应当由集体成员民主决定。

我国《物权法》第59条第2款规定，下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：

1.土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包。土地是最基本的农业生产资料，也是农民安身立命的基本社会保障。对于土地的承包涉及每个集体成员的根本利益，是农民集体所有权行使中的头等重要的事项。因此《物权法》规定承包经营方案或者将土地发包给本集体以外的单位或个人应当由集体成员依法定程序决定。对此，《村民委员会组织法》第24条也将村民的承包经营方案作为涉及村民利益的事项，规定村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。《农村土地承包法》第18条规定，承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上的村民代表同意。

2.个别土地承包经营权人之间承包地的调整。在土地承包经营期间，个别土地承包经营权人承包地的调整涉及土地承包经营权的稳定，涉及被调整土地承包经营权人的利益，因此，应当由集体成员决定。《物权法》第130条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”《土地管理法》第14条第2款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政管理部门批准。”《农村土地承包法》第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”这些规定主要是为了稳定农村土地承包关系。但是对这些条文在理解上应是指对个别土地承包经营人之间承包地的调整方案应当由本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者村民代表2/3以上同意，而不是指是否调整。因为在发生不可抗力致使个别承包人失去承包土地的情况下，如果对于是否需要调整达不到2/3以上多数同意就不作调整，势必关系到失去土地的个别成员的生存问题。因此，在发生这种严重自然灾害的情况下，对个别农户之间的承包地需要调整的，也应当调整。但调整方案应当由本集体组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。

3.土地补偿费等费用的使用、分配办法。土地补偿费等费用是指依据《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，由国家征收集体所有的土地而支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗等的补偿等费用，以及安排被征地农民的社会保障费等费用。这些费用有的是补偿给集体的，如土地补偿费、安置补助费、社会保障费，有的则是补偿给土地承包经营人或者使用人的，如地上附着物和青苗的补偿费。从理论上讲，对于土地补偿费，集体可以用来办企业以解决土地被征用后的生产发展和农民生活问题。但现实操作中这些费用基本上都是直接补偿给集体成员个人，以解决其生活出路和社会保障问题。因此，这些费用如何分配，如何确保这些费用直接公平地分配给集体成员，关系到被征地农民的生活和生存发展。因此，对这些费用的使用和分配，物权法规定应当由集体成员依照法定程序决定。《村民委员会组织法》第24条第7项明确规定征地补偿费用的使用、分配方案经村民会议讨论决定方可办理。

4.集体出资的企业的所有权变动等事项。依据《乡村集体所有制企业条例》和《乡镇企业法》的规定，许多农民集体都以集体土地使用权和资金等财产出资举办企业，发展和壮大集体经济。《乡镇企业法》第10条第1款规定：“农村集体经济组织投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于设立该企业的全体农民集体所有。”对集体所有的企业所有权的变动，属于对集体财产的重大处分事项，关系到本集体每个农民集体成员的利益，而且在企业的转制、转让过程中很容易造成集体资产的流失。因此，《物权法》规定对集体出资的企业的所有权变动等事项，应当依照法定程序经本集体成员决定。这样就可以防止集体经济组织的干部擅自处置集体企业资产所有权，损害集体成员利益。

5.法律规定的其他事项。法律规定的其他事项是指《物权法》明确规定的上述几类事项以外，由法律规定的应当由本集体成员决定的其他事项。例如《村民委员会组织法》第24条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：①本村享受误工补贴的人员及补贴标准；②从村集体经济所得收益的使用；③本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；④土地承包经营方案；⑤村集体经济项目的立项、承包方案；⑥宅基地的使用方案；⑦征地补偿费的使用、分配方案；⑧以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；⑨村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”

【示例】

例7　河北省定兴县西靳村是一个农业村，全村4709人，拥有耕地7271亩。1995年该村在调整土地时，每人分得1亩责任田，除653亩伤耗外，其余的1909亩被作为机动地。原村干部将机动地以每亩每年100～200元的价格发包。在发包过程中，土地发包给谁，收多少钱，都由村干部说了算，往往村干部的关系户优先，说要钱就要钱，说不要就不要。从1999年开始，县委先后4次派调查组进驻该村。县委的一份调查报告显示：该村土地共计7271亩，村民责任田为4709亩，伤耗653亩，承包款入账的土地1253亩，有600亩机动地不知去向，实际上被村干部暗地发包。在承包款入账的1253亩承包地中有335亩包给了村干部的亲朋好友和上司。例如，其中124亩由县公安局刑警队副队长李某的哥哥承包，70亩由外地老板张某承包，48亩由村干部杨某承包后转包他人，40亩由村干部李某、张某承包。这些承包地的期限都是20年。村民对此反映强烈，一直要求不再保留机动地，将土地公平承包给集体成员，特别是解决新增人口的土地承包问题，但村干部置之不理。^[55]

《物权法》第59条第2款规定，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包等事项应当依照法定程序经本集体成员决定。《农村土地承包法》第18条规定，承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上的村民代表同意。在本例中，村干部违反国家1996年关于机动地不得超过5%和2002年关于不再保留机动地的规定，将1909亩土地留作机动地，同时土地的发包方案也未经本集体成员会议决定，这显然是违法的。

（二）各集体所有权的行使代表

集体所有权的行使代表是指代表各集体的成员集体行使所有权权能的机构。《物权法》第60条对村农民集体所有权、村内农民集体（村民小组）所有权、乡镇农民集体所有权的行使的代表作了规定。

1.村农民集体所有权的行使代表。《物权法》第60条第1项规定：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。”村农民集体，是指在农村按照居住状况和人口多少并参照历史习惯和经济状况划分的村民自治社区的成员全体。村是农村的基本社区。“社区就是建立在地域基础上的，处于社会交往中的，具有共同利益和认同感的社会群体。”^[56]依据《村民委员会组织法》第3条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。”一个村民委员会管理范围的全体村民集体就是村农民集体。因此，村民委员会设立的原则也就是村农民集体范围的划分原则。所谓依据村民居住状况和人口多少，就是要把居住的区域范围和人口多少结合考虑，做到区域范围大小与人口多少适中，便于村民自治。由于我国幅员辽阔，各地农村自然条件差异巨大，社会经济发展不平衡，居民的居住状况在各地有很大的不同。例如平原地区和经济发达地区，人口聚居、地域不大但人口较多；而在山区和经济欠发达地区，人口居住分散，地广人稀，联系甚少。因此，人口聚居、地域不广的地方就可以单独设村，人口多、地域又大的可以划分为几个村。地广人稀的可以由临近的几个自然村联合设为一个自治（行政）村。同时，村的划分还要根据历史习惯、经济状况以及群众的意愿确定。临近的几个自然村在历史上就是合在一起，在财产、经济发展等方面具有千丝万缕的联系，面临共同利益，群众也愿意继续合在一起的，就可以作为一个自治行政村。

属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，就是指《物权法》第59条规定应当依照法定程序由集体成员决定的事项，集体成员作出决定的，由村集体经济组织或者村民委员会负责实施；集体所有权行使的其他事项则由集体经济组织或者村民委员会依照法律或村民自治规约作出决定并负责实施。村集体经济组织或者村民委员会作为集体所有权的行使的代表，表明其是代表集体成员集体行使所有权的组织，它本身并不是集体所有权的主体，这同我国《民法通则》、《土地管理法》关于村集体所有的财产由村集体经济组织或者村民委员会管理的规定在实质上是一致的。这里的村集体经济组织是指高级农业生产合作社，但后来这些组织演化为公社化时期的生产大队和后来的村民委员会，有的地方则为了与作为村民自治组织的村民委员会相区别成立了经济联合社，作为村一级集体经济组织。有的地方则仅仅是在名称上称经济联合社或其他经济组织名称，而在实质上采取与村民委员会“一套人马，两块牌子”的做法。而在一些经济发达的村则成立有独立的集体经济组织，例如广东深圳南岭村企业集团，江苏江阴华西村的华西企业集团公司。村民委员会是指由村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，该组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会的任务就是：办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和建议，支持和组织村民发展经济，宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，开展社会主义精神文明建设，协助乡镇政府开展工作等。而在其各方面任务中，最为重要的就是依法管理本村集体所有的土地和其他财产，这是村民委员会完成各项任务的物质基础。《土地管理法》第8条、《村民委员会组织法》第8条第2款都规定村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。村民自治的内容就是自我管理，包括自我管理属于村民集体所有的土地和其他财产。因此，村民委员会作为村民自治组织，代表村农民集体管理本集体所有的土地和其他财产，行使村集体所有权是其应有的职责，是完全符合其性质的。考虑到全国各地农村情况的不同，《物权法》、《土地管理法》等法律规定属于村农民集体所有的土地等自然资源性财产和其他财产，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权或者管理这些财产。这样，凡设立了村社区集体经济组织的则由集体经济组织代表集体行使所有权，如果没有设立村社区集体经济组织的，则由村民委员会代表集体行使所有权。

村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权的职责包括：召集村民会议或村民代表会议，提请村民会议或村民代表会议讨论决定涉及村民利益的事项；办理村民会议或者村民代表会议决定的事项；代表村集体进行承包土地的发包和管理；代表村集体以村有集体资产投资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业，并按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务；代表集体维护集体所有的财产不受任何单位和个人的侵占、哄抢、私分、破坏；村集体所有的土地被征收、征用时代表集体签订补偿协议，并取得各项补偿款等。

《物权法》第60条虽然规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权……”，但村集体经济组织或者村民委员会代表村集体行使所有权的财产绝不限于这些财产，而应当包括属于集体所有的各类不动产和动产，对此条规定应作扩大解释和理解。

2.村内集体所有权的行使代表。《物权法》第60条第2项规定：“分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。”这里所谓“村内两个以上农民集体”就是指在村范围内划分的社区集体，实际上是指在改革开放以前的人民公社的各个生产队集体。改革开放后，原生产大队一级基本上设置为行政村，原大队内的生产队就成为村内的村民小组，原已经属于各个生产队集体所有的土地等集体财产就属于村民小组集体所有的土地和财产。每个村都有两个以上的村民小组集体，这就是《物权法》和《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律所规定的村内两个以上的农民集体所有。《村民委员会组织法》第3条第3款规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。村内各农民集体虽然在村的范围内是村民自治的基层组织，但在所有权的享有上，各村内集体与村集体都是各自独立的，各自拥有属于本集体所有的土地和财产。村内各集体之间的财产边界是相互区分、各自独立的；各个村内集体与村集体的财产边界也是相互区分、各自独立的。村农民集体只能拥有属于村农民集体所有的土地和其他财产，不能对属于村内集体（即村民小组集体）的财产享有所有权。在改革开放以前，在农村实行“三级所有、队为基础”的集体所有制，生产队是集体所有制的基础，大部分土地都属于生产队集体所有。因而在改革开放后，全国多数地区尊重集体所有权发展的历史事实，在生产大队一级设村民委员会，原大队所有的土地和财产属于村农民集体所有，生产队一级设置为村民小组，生产队所有的财产属村内集体所有，即村民小组集体所有，因而在全国大部分地区，土地主要属于村内集体所有。但由于各地情况不同，有的地方则通过行政手段将土地集中到村一级集体所有，村民小组则只有自治职责，而没有村内集体所有的职能。村内集体设立了经济合作社、工商公司等经济组织的，由村内集体经济组织代表本集体成员集体行使所有权。没有设置村内集体经济组织的，则由村民小组直接行使本集体成员的集体所有权。村民小组是由村民委员会按照村民居住状况分设的村内自治的组织形式，是将村民按居住状况划分为小组，以便于其自治，是村民自治的最基层，是由全组村民组成的群体。村民小组集体则是组内成员的集体。村民小组集体的土地和其他财产由成员集体直接享有所有权，村民小组负责对土地的发包和财产管理；村民小组以本集体财产投资兴办有限责任公司、股份有限公司和其他形式的企业，并享有出资者权益。村民小组成员集体行使所有权以村民小组会议的形式民主决定法律规定或村民小组自治规约规定应由村民小组集体成员会议决定的事项。《村民委员会组织法》第28条规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组18周岁以上的村民2/3以上，或者本村民小组2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

3.乡（镇）农民集体所有权行使的代表。《物权法》第60条第3项规定：“属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”乡镇是比村更大的农村社区，它一般是由多个自治（行政）村构成的社区。改革开放以来，原人民公社的社区范围经过政社分设，设立了乡镇政权和乡（镇）社区农民集体。原来属于人民公社集体所有的土地和其他财产，属于乡（镇）农民集体所有。这主要由两方面财产形成：①公社化时期，有少数公社追求一大二公，急于将集体经济核算过渡到公社一级，从而形成了公社的财产；②改革开放以前发展社队企业和改革开放以后发展乡（镇）企业，由乡（镇）集体办企业而形成的乡（镇）集体企业的土地、厂房等财产。这些土地和财产都属于乡（镇）农民集体所有。属于乡镇农民集体所有的土地等财产，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。乡镇集体经济组织在有的地方成立有经济联合社，有的有乡经管站、乡镇农工商公司等组织。乡镇人民政府是国家政权组织，因而不能作为乡镇农民集体所有权行使的代表。

【示例】

例8　1995年谷雨前后，为了响应县乡发展工业园区的号召，村“两委”班子的贾某、马某、李某、窦某等人，擅自将本村第十村民小组15亩长势良好的麦田毁掉，建起了淀粉厂。该厂自建厂到2000年停止年检并停业，法定代表人为村支书贾某。由于十组村民的坚决反对，村里以“每年给十组每亩耕地400公斤小麦、300公斤玉米包产”而进行搪塞。但时至1996年，却不给任何补偿，声称要从其他组调地给十组，终因其他组都不同意而没有调成。10多年来，村里一直非法强占着15亩耕地对外发包，导致该基本农田被漏报，基本农田身份不能回归，十组村民却一直在承担着免征农业税前的农业税和统筹提留负担，而在国家实行惠农政策后的“两免一补”等至今也不能落实。2003年，村委会非法将租用的15亩耕地中沿清古路的3亩左右以每亩5万元的价格，卖给几户村民建起了两层楼房的永久性建筑，卖款却不知去向。多年来，十组的74位村民先后联名数十次到市、县、乡反映，却一直未能引起足够重视而给予妥善解决。由于十组村民的不断奔走呼号，2007年4月2日，县国土资源局终于拿出了一份处理意见。调查证实，1996年以来，村委会一直没给十组村民任何补偿或返还土地。淀粉厂经营3年倒闭后，村委会把淀粉厂场地分前后院分别租赁出去，所得收入归村委会。2003年，村委会非法将沿清古路的耕地3亩左右以每亩5万元左右的价格出售给几户村民作宅基地使用，目前这些村民都盖起两层楼的永久性建筑。该局认定，该村委会违背了我国《土地管理法》第10条规定。依法处理如下：村委会属于无偿占用第十组村民集体土地，应给十组村民补偿或者退还土地。

该案例表明乡（镇）、村、组农民集体所有权是各自独立的集体所有权，不存在相互的隶属关系，其在村民自治中的上下指导关系不介入民事所有权关系。村民小组虽然是村委会为了方便村民自治按照村民的居住状况设立的村民自治共同体内部的一种组织形式，是自治的一个层次，但村委会与村民小组在各自集体的所有权行使代表身份上是独立的。《物权法》第60条第2项规定：“分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。”第十村民小组的土地属于本小组的成员集体所有，由村民小组代表村民行使所有权。村委会无权决定使用第十村民小组的土地，其无偿占用第十村民小组的土地就构成对第十村民小组集体土地所有权的侵犯。第十村民小组的74位村民联名数十次向有关部门反映问题，主张其权利，是对其集体所有权的维护。县国土资源局在查明村委会无偿占用第十村民小组土地的事实的基础上，所作出的决定应当是责令村委会退还第十村民小组的土地，并给予经济损失补偿。第十村民小组的村民也有权向人民法院起诉，请求法院判令村委会返还其被侵占的土地，并赔偿其经济损失。

（三）集体所有权行使之监督

集体所有权的主体是本集体的成员集体，因而其所有权由其代表机构代表其行使。为了确保代表成员集体行使所有权的集体经济组织、村民委员会及其负责人和工作人员能够忠实地履行职责，实现集体成员的利益，就需要集体成员的民主决策和民主监督。每个集体成员都是构成集体所有权主体的一分子，对集体所有权的享有具有平等的权利，有平等地参与决策和管理的权利、平等地参加民主监督的权利和平等地享受集体利益的权利。集体所有权的行使关系每个集体成员的切身利益，关系其当前利益和长远利益。因此，应当赋予每个集体成员对集体所有权行使代表的民主监督权利，而集体成员参与民主监督和有效进行民主监督的前提就是知情权，即了解集体所有权的行使代表管理集体财产的各种信息的权利。正是从保障集体成员对集体所有权行使代表的监督权的有效实现出发，《物权法》第62条明确规定了集体所有权行使主体应当向所有权主体公布集体财产状况的义务。该条规定：“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。”该条规定具有以下要点：

1.代表集体行使所有权的组织都有公布集体财产状况的义务。这是《物权法》为确保集体成员利益而对集体所有权的行使代表规定的法定义务。这里集体经济组织包括了代表本集体行使集体所有权的各经济组织，如村集体经济组织、村内集体经济组织、乡镇集体经济组织、城镇集体经济组织。此外还有代表本集体成员集体行使所有权的村民委员会、村民小组等。

2.公布集体财产状况应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约进行。《村民委员会组织法》第30条第1款规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：①本法第23条、第24条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；②国家计划生育政策的落实方案；③政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；④村民委员会协助人民政府开展工作的情况；⑤涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。这些事项中的集体财产所有权变动情况、集体财务收支情况、土地承包方案、宅基地使用情况、集体财产的分配情况、集体财产的投资及其收益等都是涉及本村村民利益的集体财产所有权的行使事项。关于村务公开的具体要求，该条第2款规定，前款规定事项中，一般事项至少每季度公布1次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布1次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。关于不公开的责任追究，《村民委员会组织法》第31条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

除了法律、法规规定以外，村民集体可以依法制定集体组织章程、村规民约等自治文件，对集体财产状况的公布内容、时间、方式、具体要求，以及不按照规定公布的责任等内容作出规定。

【示例】

例9　2006年10月，村民林某等10位村民对村里的征地补偿费分配方案产生疑义，要求村委会张榜公布有关账务并接受村民查询，但被村委会以种种理由拒绝。之后，林某等村民又多次以各种方式向镇政府领导反映，镇政府一直拖延不予解决。同年底，林某等村民以镇政府为被告提起行政诉讼，请求判令被告村委会履行职责，责令村委会公开账务并接受村民查询。经法院审理，支持了村民的请求，判令镇政府在判决生效之日起30日内，对村民反映的账务公开问题进行调查核实并责令公布。^[57]

五、城镇集体所有权

城镇集体是相对于农民集体而言的，它是指城镇一定社区或者经济组织的居民或者劳动群众，为实现自我服务，解决成员在生产、生活、就业等方面的困难而共同拥有生产资料，形成的集体组织。我国《宪法》第8条第2款规定：“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”根据《城镇集体所有制企业条例》的规定，城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有，实行共同劳动，在分配上以按劳分配为主的社会主义经济组织。所谓劳动群众集体所有，是指本集体企业的劳动群众集体所有；或者集体企业的联合经济组织范围内劳动群众集体所有；或者投资主体为两个以上的集体企业，其中属于本集体企业劳动群众或者属于集体企业联合经济组织范围内的劳动群众所有的财产应当占主导地位，即在一般情况下不低于51%。城镇集体企业应当遵循的原则是“自愿组合、自筹资金、独立核算、自负盈亏、自主经营、民主管理、集体积累、自主支配、按劳分配、入股分红”。

我国《物权法》第61条规定：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”这里由“本集体享有”，即以集体组织的名义享有，而不像对农民集体所有权的规定那样为本集体成员集体享有。由本条规定可以看出城镇集体所有权具有以下特点：①城镇集体所有权的主体是城镇集体，即每个单元的城镇集体组织，而且不是成员集体，而是由成员抽象的集体。②城镇集体所有权的客体是属于本集体所有的不动产和动产。其不动产主要是房屋。③城镇集体所有权的行使由本集体行使，集体如何行使所有权，应当依照法律、行政法规的规定，目前主要依据《宪法》、《民法通则》、《物权法》等法律以及《城镇集体所有制企业条例》等法规。这些法律、法规要确保城镇集体对本集体不动产和动产的占有、使用、收益和处分权的行使，要不断实现集体财产的保值、增值，实现集体劳动者的利益，实现集体积累。

城镇集体所有制企业的本质属性在于生产资料和其他财产的集体所有，集体所有就要为实现集体成员即集体劳动者的利益为根本目的，它是劳动者的企业。城镇集体所有权所支配的生产资料是在本集体范围公有化的生产资料，属于集体成员所抽象的集体所有，不属于成员个人所有，也不是成员的个人共有。城镇集体所有权对集体利益的实现体现在集体经济的发展和集体财产的保值和增值。而对于集体成员的利益实现主要体现在为集体劳动者（主要是弱势劳动群体）提供就业机会，按劳分配使劳动者获得劳动收入，以集体资金为劳动者提供社会保障，缴纳各种劳动保障基金。如果城镇集体所有制企业进行资本制企业改制的，例如改制为有限责任公司、股份有限公司、个人合伙企业等企业形式的，它就不再是集体所有制企业了，其企业产权也就不是集体所有权性质的了，其企业财产权就适用企业法人财产权或私人所有权的规定，其企业组织活动就适用《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等法律规定。

六、集体所有权的保护

集体所有权是集体公有制的反映，它是集体成员特别是农民集体成员获得最基本的社会保障和走向共同富裕的物质基础的法律保障。由于集体所有权的集体公有制性质，其极易受到来自各方面的侵犯：①因为集体所有而管理工作薄弱，集体财产容易被他人侵占、哄抢、破坏。②由于集体所有而缺乏监督，集体财产容易被集体经济组织、村民委员会或村民小组的负责人和管理人员，利用其管理职权侵占、私分。据报道，目前侵吞集体土地补偿款案件占农村干部职务犯罪案件的60%以上。如2000～2003年，贵州省贵阳市乌当区新庄村两委班子11人多次采取虚列、冒领或虚增补偿金等手段侵吞集体土地补偿款近千万元，又先后套取80余万元土地补偿金秘密私分。河南郑州市高新区石佛办事处大理村原村委会主任金明池将收到的土地补偿款隐藏不报从中贪污万余元，挪用46万余元。辽宁省沈阳市沈北新区道义镇郭七屯村原支部书记邢仲凯多次将集体土地转让款200万元非法占有。^[58]③集体所有的财产也极容易受到来自国家公权力的侵害，例如国家的政府机关滥用土地征收权力，以国家名义征收剥夺农民集体土地所有权，不给予农民集体合理补偿，有的乡镇政府还截留农民集体的征地补偿款。有的国家机关以行政命令变动集体财产权属，例如将村民小组所有的土地变更为村集体所有的土地，或者将村、村民小组所有的土地变为乡镇政府支配的土地。因此，近几年来，集体财产流失、集体所有权受侵害的问题相当严重，这直接损害了集体成员的切身利益，损害了他们参与基层社会治理的集体活动的积极性，破坏了农村公共物品的供给与保障基础，影响了和谐社会的构建。因此《物权法》依据《宪法》明确规定了对集体所有的财产的保护，对于制止侵害集体所有权的各种侵权行为，巩固和发展集体所有权具有重大的现实意义。

（一）《物权法》明确规定集体所有财产受法律保护，禁止侵害

《物权法》第63条第1款规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。”这一宣示型条文，将《宪法》第12条规定的“国家保护社会主义的公共财产”、“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”的原则落实到了民法部门，为集体所有权的保护提供了基本的部门法依据。它规定集体所有的财产受法律保护，就是指集体享有所有权的各类财产都受到法律保护。

《物权法》第63条不仅宣布集体所有的财产受法律保护，而且明令禁止“任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏”。这里的任何单位和个人就包括国家机关在内的任何单位和包括国家官员、集体组织管理人在内的任何个人。他们都负有尊重农民集体所有权，不得实施侵权行为的义务。该条规定针对侵害集体所有权行为中的典型行为明确列举了对侵占、哄抢、私分、破坏等行为的禁止。所谓“侵占”，是指以非法据为己有为目的而占有集体所有的财产的非法行为。例如偷盗集体财产、集体财产管理人利用职务之便将集体财产占为己有等。所谓“哄抢”，是指以非法占有为目的，多人一起公然抢夺集体财产的行为。所谓“私分”，是指违反集体财产分配管理的公开、公正和实质公平程序，将可分配的集体财产分配给极少数集体成员或者非集体成员，或者将依法不得分配的集体财产分配给成员私有的行为。所谓“破坏”，是指故意地毁坏集体财产致其灭失或失去正常功能。这些行为都强调侵害集体财产的主观故意，是严重侵害集体财产所有权的行为，因而为法律特别禁止。对实施这些行为的任何单位和个人，都要追究其法律责任。其应当承担的民事法律责任包括返还原物、恢复原状、赔偿损失、停止侵害等；违反《治安管理处罚法》的，应当承担治安管理处罚的行政法律责任；触犯《刑法》构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。

集体财产受法律保护，侵害集体财产的行为不限于上述行为，其他侵害集体财产的任何行为都是法律所不能允许的，都要追究其法律责任。例如对于妨碍集体财产正常使用的妨害行为，可能致使集体财产损坏灭失的危险行为，过失损坏集体财产的行为等，都要追究其相应的民事法律责任。

（二）《物权法》规定了集体成员的诉权

《物权法》第63条第2款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”本款规定明确赋予了集体成员请求人民法院撤销集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的侵害其合法权益的决定的撤销权，同时明确撤销权以诉权的方式实现。从而为集体成员以诉讼方式行使撤销权提供了明确的法律依据，具有重要的意义。撤销权本为形成权，以诉的方式解决使集体成员权利实现有了坚强的保障。

【示例】

例10　安徽省某村村民李某于2005年承包了本村的鱼塘，承包期10年。2007年9月，村委会集体决定将包括李某承包的8亩鱼塘在内的50亩土地出租给某养殖基地使用，村委会在没有征得承包户李某同意的情况下，提前收回鱼塘交予养殖基地使用。李某的鱼塘中的鱼还没有长大，如果被迫出售，就要遭受5万余元的经营收入损失。

在本例当中，村民委员会未征得鱼塘承包人李某的同意，决定将其承包的鱼塘出租给他人，致使其面临遭受5万余元经济损失，侵害了集体成员李某的合法权益。因此，李某可以请求人民法院依法撤销村委会的决定。

【应用】

应用本章知识时应注意以下几点：

1.乡（镇）集体、村集体、村民小组集体都应作为独立平等的民事主体对待，独立平等地享有属于本集体所有的土地等集体财产的所有权，不能将村集体的财产当然地作为乡镇集体的财产，也不能当然地将村民小组集体的财产作为村集体所有的财产。由公社化时期沿袭的所谓“三级所有”只是指乡（镇）、村、组集体的范围不同，并不否认其各自的独立性与平等性。

2.对于涉及集体组织与集体成员间的利益分配纠纷的处理，主要是关于集体成员资格的认定问题。一般情况下，自然人具有所在集体的户口，并且依赖集体土地等财产作为其基本生存保障的，他就是集体成员，在集体可分配利益的分配中也不会发生纠纷。经常发生纠纷的是集体成员资格难以认定的一些特殊情况。例如，已经出嫁到外集体或者城镇的妇女其将户口仍留在原集体，城镇的退休返乡职工将户口转入所在村、组集体，已嫁入本集体但户口尚未迁入的妇女，随母亲改嫁到本集体的未成年人，集体决定的利益分配日以后新增人口或者之前死亡的人口，多女户招赘多个上门女婿及其生育的孩子，集体成员的正在上大学的子女，服兵役的集体成员，正在服刑的集体成员等情况。笔者认为在这些特殊情况下，认定集体成员资格就不应仅考虑其是否具有本集体的户口，更重要的是要考虑其是否依靠本集体土地等财产作为其稳定的基本生活来源。在考虑是否依靠本集体土地等财产作为基本生活来源的问题上，要依据公序良俗习惯考虑是否应当依靠本集体土地等财产作为基本生存保障。例如，退休返乡职工虽然户口迁回本集体，但他享受城镇社会保障，领取退休养老金，不依靠本集体土地及财产作为基本生存保障，因此就不具有集体成员资格，不得享受集体利益分配。再如，出嫁女能够（即无客观上的障碍）将户口转入其夫家所在的集体取得集体成员资格，但为了分配征地款故意不将户口转入其夫家，其户口虽在原娘家集体，但原集体拒绝对其分配征地款的，其就不应当获得征地款。

3.在以往的司法实践中，对集体成员就集体组织、村民委员会及其负责人侵害其合法权益提起诉讼的，人民法院往往以“属于集体组织内部纠纷”而不予受理，致使权利受损害的集体成员告状无门，其权利难以得到司法救济和保护，同时也助长了集体经济组织、村民委员会及其负责人损害集体成员合法权益行为的发生。《物权法》对集体成员的诉权作出明确的规定，就使得集体成员在集体所有中享有的民事权利，在受到集体经济组织或者村民委员会及其负责人作出的决定侵害时，可以通过司法途径获得救济。这种诉讼属于撤销不当决定之诉，提起诉讼的主体是因集体经济组织或者村民委员会及其负责人作出的决定权利受到侵害的任何集体成员，诉讼的对象是集体经济组织或者村民委员会及其负责人作出的侵害集体成员合法权益的决定。《物权法》的这条规定为完善集体所有权保护制度奠定了基础。