国家所有权：主体、客体、法律保护和范围

【导读】

国家所有权是国家对国有财产享有的所有权。国家所有权的特点之一是其功能的特定性，即国家所有权是为实现公共利益而存在；特点之二是国家所有权的实现兼用公法和私法两种方式。国家所有权的主体是国家，国务院代表国家行使所有权。国家所有权的客体是国有财产。国家所有权受民法保护是国家所有权的应有内涵。学习本节应对上述问题有深刻的理解和清晰的认识。

【讲述】

一、国家所有权的概念和特征

国家所有权就是国家对国有财产享有的所有权。我国《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”在我国，国家不仅是国家政权的承担者，也是国有财产的所有者。国家所有权是社会主义条件下的一种所有权形式，是国家对国有财产的占有、使用、收益和处分的权利，是我国全民所有制在法律上的体现。^[32]对国有财产的保护，应当是《宪法》以及其他所有部门法的任务。民法对于国家所有权能够发挥确权和损害救济的作用，因此我国《物权法》对国家所有权作出了详细规定。国家所有权的特征主要有两个：

（一）国家所有权的功能是实现公共利益

国家所有权具有特定的功能。我国《物权法》第45条第1款规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”因此在功能上，国有财产的存在是为了实现社会公共利益这个特定的目的，这与私人财产和集体财产的功能截然不同。私人财产的存在是为了实现个人的生活目的，而集体财产则是为了实现特定集体的共同目的。我国《宪法》明确规定国家坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，而公有制包括全民所有制和集体所有制。全民所有制的法律表现就是国家所有权，因此国家所有权在功能上与全民所有制是一致的，都是为了实现社会公共目的。

为了确保公共利益的实现，各国都规定有国家专有财产制度。按照罗马法中物的分类，这部分国家专有财产属于不可融通物，被排除在商品经济的流转之外。当代各国也都存在国家的专有财产。例如我国《物权法》第41条规定：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”国家专有财产的具体范围，需要以宪法的规定作为依据，由民法和物权法加以确认。依据《物权法》第46～52条，目前专属于国家的财产包括：国有土地、海域、水流、矿产资源、野生动植物资源、无线电频谱资源和国防资产。

【评论】

罗马法中的不融通物、国家公产和国家私产及对后世的影响

把财产分为许多类别的想法，似乎是在大多数早期社会中自发产生的，例如罗马财产法的历史就是“要式交易物”和“非要式交易物”同化的历史；而欧洲大陆上的财产史则是罗马化的动产消灭封建化土地法的历史。^[33]罗马法中对物的分类存在三种不同的标准：按照物的性质将物分为有体物和无体物、动产和不动产、消费物和不消费物、可分物和不可分物、替代物和不可替代物；按照物的用途将物分为融通物和不融通物、特定物和不特定物、单一物和集合物、主物和从物；按照物的移转方式将物分为要式移转物和略式移转物等。^[34]其中的不融通物包括神法上的非私有物和人法上的非私有物两大类。人法上的非私有物包括万民共用物、属于国家之公有物和属于市府之公有物。万民共用物是指依性质和自然法的原则，应归人类共同使用的物，如空气、光线、海洋等。属于国家之公有物也就是国家的所有物，是供全国人民共同使用的物，如河川、公路、监狱、城堡、法院、公共戏院、公共体育场等。国家的公有物中，有一些依其性质并不是供一般人使用的，如监狱。公有物不得作为私权的客体，但是国家在变更公有物的用途时，它可以成为私权的客体。例如，国家将废弃的监狱地基卖给私人。属于市府的公有物与属于国家的公有物比较相似，是指属于全市人民共同使用的物。

罗马法中“属于国家之公有物”也称国家公产。在罗马法中，属于国家所有的物，除了国家公产外，还包括国家私产。国家公产和国家私产是罗马国家所有的两类财产。国家私产即国库财产，是人民不得直接使用的物，如用税收所购买的财产用于出租、国家对承揽人的债权、官署所使用的器具等。国家私产在法律适用上与私人财产一样，所以，国家私产属于融通物，国家公产则是不融通物。“是项分类，至为重要，盖依罗马法，凡以不融通物为契约之标的者，则此类契约全归无效也。就理论而言，则物均应为融通物，殆物之作用，在适应人类之需要耳；然属于某种类之物，以满足公益为其存在之目的，故不得为个人私权之客体也。”^[35]罗马法将国有财产分为国家公产和国家私产的做法，对于后世的影响非常大。当代各国公有财产，如德国有公产和财政财产之分，日本有国有行政财产和普通财产的对立，俄罗斯也有国家公共财产和“投入到普通商业组织的财产”之别，大都沿用了罗马法国家公产和国家私产的区别。并且毫无例外地，凡是属于发挥公共利益的国有财产都作为“不融通物”，还存在其他如排除取得时效、排除善意取得等特别规定，这就足以见得“公共利益”这个功能的重要性和对物的类别划分的决定意义。而即便是对“国家私产”允许流通和适用与私人一样的法律进行保护，如果我们考虑国家所有权主体——国家的性质，只要是民主政治国家，国家私产在终极意义上的功能同样是为了公共利益，只是方式与国家公产不同而已——国家公产主要以存在本身实现公共利益，国家私产则以其价值实现公共利益。

（二）国家所有权的实现兼用公法和私法方式

正是由于国家所有权具有实现社会公共利益的功能，这种所有权在实现过程中必然较多地运用公法手段，这也是国家所有权与私人所有权、集体所有权的显著区别。例如，在所有权的取得方面，我国《物权法》第42条第1款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋以及其他不动产。征收显然是运用国家公权力来取得国家所有权，因此需要由公法来明确限定征收的条件和程序，特别是界定公共利益的内涵与外延；唯有此，才能确保国家所有权的公共目的性并保护集体、私人的合法利益。再如，属于国有财产的土地、矿藏、森林等自然资源，除了在《物权法》中得到确权保护外，还存在相当完备的公法来规范其管理和所有权实现问题。当然，国家所有权在实现时也频繁地使用私法手段，如由国家出资设立有限责任公司、股份有限公司或其他企业。在市场经济体制下，国家与其他市场主体适用同样的法律。因此，就国家所有权的实现来讲，国家所有权的实现既可能使用公法手段，也可能使用私法手段。但无论公法手段还是私法手段，都必须遵守相关法律的规定。

【示例】

例1　某机关事务管理局由于近年来职能弱化，造成2亩多办公用地闲置。该地属于国家的划拨用地。2002年该单位以闲置土地作为出资，与某开发商签订联建合同，由开发商投资建商品楼一栋。双方约定，建成后商品楼的一层房产归该单位，其余房产收益归开发商所有。2003年，国土资源局对这一案件进行了查处。

行政单位占有、使用国有土地是为了完成所担负的行政职责，因而具有鲜明的公共利益目的，不容违反。在本例当中，某机关事务管理局对于其享有使用权的划拨土地并无处分权，其与某开发商签订联建合同的行为违反了有关划拨土地使用权管理的规定，应当属于无效。本案机关事务管理局对于国家的划拨土地只能按照批准用途来使用，不能进行转让、出让或抵押。依据《划拨土地使用权管理暂行办法》，以无偿划拨方式取得土地使用权的机关事业单位，如果因该机关事业单位迁址、解散、撤销或其他原因停止使用土地的，或是不能充分利用划拨土地，造成部分划拨土地闲置的，应由县级以上人民政府无偿收回，并可以依法进行出让，但不能任由这些单位对划拨土地进行租赁、出售，或者进行经营性房地产开发等。国土资源局不仅应当收回土地，还应当对某机关事务管理局予以处罚。依据《土地管理法》第73条的规定，应当对违法使用国有土地的单位没收违法所得；对单位负责人，要依据《关于违反土地管理规定行政处分暂行办法》向监察部门提出行政处分建议，追究行政责任；情节严重，触犯刑律的，依法追究刑事责任。

二、国家所有权的主体

（一）国家是国家所有权的主体

国家所有权的主体是国家。国家作为一个统一的、抽象的主权和政权组织，同时也享有民法上的所有权。我国《物权法》第45条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”全国人民代表大会通过立法授权国务院代表国家行使国家所有权，正体现了全国人民代表大会的性质及其行使职权的特点。当然，国务院代表国家行使所有权，应当依法对人大负责，受人大监督。

【评论】

国家所有与全民所有、政府所有

我国《物权法》第45条第1款规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”这就引出一个问题：全民所有与国家所有是什么关系？此外，在探讨我国国家所有权的主体时，还有一种观点认为，国家所有权的主体应当是各级政府，这种观点被称为“政府论”。政府论首先否定国家作为所有权主体的适格性，如认为国家是领土、居民与主权的结合，是一个抽象的概念；而民法上的所有权是不可能由一个抽象主体来享有的，只有政府作为一个具体的实体，才可以享有所有权。^[36]政府论还可以细化为中央政府论和二元主体论。中央政府论认为，在计划经济体制下，国家财产所有权的主体实际上就是中央政府；二元主体论即由中央和地方两级享有所有权。^[37]在西方社会，很多国家都承认政府法人所有权这个概念，因此，政府论受到了很多国内民法学者的赞同。

但是，本书认为，我国的国家所有权主体是国家而非政府，国家所有与全民所有、政府所有之间的关系，我们可以从以下三个方面来作出解释：

1.全民所有与国家所有的关系，反映的是我国社会主义经济体制下，全民所有制与国家所有权的关系。所有制与所有权之间的关系相当复杂，在马克思看来，所有制是人们在生产过程中对物质资料的占有关系，是一种客观存在和一个经济范畴。由于生产资料的占有总是不能脱离一定的社会条件，因此，不同的所有制形式反映的是人与人之间不同的社会经济关系。我国的社会主义公有制和“全民所有”，在最终目的上是为了保障全社会的民主和社会公平。^[38]但“全民”并不适宜作为民法中的所有权主体，并且极易导致所有权主体的缺位，从而在事实上损害公共财产的利益。而国家以法人资格享有所有权在事实上和法律上都是可行的。因此，“国家所有即全民所有”的立法表达，其实是强调国家所有权的本质或功能是实现全民的或公共利益。

2.政府法人所有仅仅是各国公共财产所有权的形式之一，而并非唯一形式。正如有学者指出，全民所有其实突出的是国家财产的最终利益归属——全民，这是公共财产的自然法根源性解释，体现了财产权利的根本属性——利益；而“政府公法人所有”则体现了财产的执行效率，得以展现的是权利的外壳——法律上之力，这是国家机构在实际管理中地位上升、成为“主角”的历史实证解释。^[39]因此，社会主义国家强调国有财产归属于全民，是对国家这个社团法人的组成人员——全体人民的公平对待；而资本主义国家认为国有财产属于政府，则是从国有财产的运行目的——行政效率的充分发挥的角度作出的选择。但是实践证明，社会主义国家的“国家所有即全民所有”也能实现效率，资本主义国家的政府法人所有也未必就不能实现公平，因此两种所有权主体的法律选择难分伯仲。

3.既然是公平与效率的不同价值选择而非事实的判断，我国自然应当按照自己的实际情况作出自己的选择。除了坚持“国家所有即全民所有”作为国家所有权的本质，还要坚持国家所有权主体的统一性和唯一性。我国民法理论一直认为中华人民共和国是国家所有权唯一和统一的主体，国家以外的任何国家机关、企事业单位或公民个人都不能成为国家所有权的主体或与国家共同成为国家所有权的主体；国家所有权只能由中华人民共和国统一行使，统一掌握，非经国家授权，任何单位或个人都无权行使国家财产的所有权。^[40]直至《物权法》还是这样设计的。如果打破国家所有权主体的统一性和唯一性，国家所有权难免成为地区分割、地域差别的直接动因。因为我国经过多年改革开放，社会经济发展水平已经存在很大的地域差异，如果让地方政府享有所有权，将加大这种差异，损害全社会的公平和稳定；即使实行政府分级所有会有助于提升经济效率，也只是对该具体地区经济效率的提高有益，对于整个国家则未必如此，所以，政府所有权是不适合我国的。

【应用】

我国国有财产的管理体制

现行的国有资产管理体制即由国务院代表国家行使所有权。《物权法》第45条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”目前，我国将国有财产划分为三大类：①资源类国有财产，包括土地及其他各种自然资源；②由机关事业单位占有的国有财产；③企业类的国有资产。由此也形成了三种不同的国有财产管理体制：

1.对于土地及其他各种自然资源，目前已经有了较为完整的立法来施行国家对这些财产的管理。这些法律均明确规定由国务院代表国家行使所有权。例如，《土地管理法》第2条第2款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《矿产资源法》第3条第1款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权……”《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使……”《草原法》第9条第1款规定：“……国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。”《海域使用管理法》第3条第1款规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域使用权……”对于土地和其他各种自然资源，具体由国务院有关部委负责管理问题。

2.对于行政单位和事业单位占有的国有财产，依据2006年颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），各级财政部门是政府负责行政单位和事业单位国有资产管理的职能部门。

行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。行政单位国有资产管理的主要任务是：建立和健全各项规章制度；推动国有资产的合理配置和有效使用；保障国有资产的安全和完整以及监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。

事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则，推行实物费用定额制度，促进事业资产整合与共享共用，实现资产管理和预算管理的紧密统一；应当坚持所有权和使用权相分离的原则；应当坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。

3.对于企业国有资产，2009年5月1日起施行的《中华人民共和国企业国有资产法》第2条规定：“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”第3条规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”我国目前建立的中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益便是我国国有资产管理体制的要求。

（二）国家所有权主体的唯一性

在我国，国家所有权的主体是国家，除了国家以外，任何国家机关、企业事业单位或私人，都不能成为国家所有权的主体，也不能与国家一起成为国家所有权的主体。国家作为国家所有权主体具有唯一性。

既然国家是唯一的国家所有权主体，那么事实上占有、使用乃至收益和处分国有财产的国家机关、企业事业单位等都不是国家所有权的主体。我国《物权法》第53条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”第54条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”这两个条文不能说明国家机关、国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产享有所有权。在国家所有权主体唯一性的前提下，国家机关和国家举办的事业单位只能依法享有相关国有财产的占有、使用等具体权能。依据我国《民法通则》关于法人的规定，机关法人和事业单位法人的资格并不需要由独立的财产来支撑，而是只要有“独立的经费”即可。我国有学者将国家机关和国家举办的事业单位所享有的权利称为“国家机关财产直接支配权”和“国家举办事业单位财产直接支配权”，^[41]本书也赞同这种观点，国家机关和国家举办的事业单位所享有的“直接支配权”在本质上属于他物权。从比较法角度看，当前对国家机关和国家举办事业单位明确赋予他物权的是《俄罗斯联邦民法典》，该法典第296条[业务管理权]规定：“联邦国有企业以及机构，对划拨给它们的财产，在法律规定的限度内，根据自己活动的宗旨、财产所有人提出的任务和财产的用途，行使占有、使用和处分的权利。划拨给联邦国有企业和机构的财产的所有人，有权收缴多余的、未得到使用的或者未按其用途使用的财产，并按照自己的意志处分。”对于其中的“机构”，该法典第120条规定：“财产所有人为行使管理职能、社会文化职能或其他非商业性职能而成立的并由财产所有人完全或者部分拨款的组织是机构。”所以，在俄罗斯，“机构”对划拨给其的财产所享有的占有、使用和处分权即称为“业务管理权”，属于俄罗斯民法中他物权的一种。

国家既然是我国国家所有权的唯一主体，那么国家出资设立的企业，包括按照《公司法》设立的有限责任公司和股份有限公司，对于国家的出资都无所有权。正如《物权法》第68条规定，企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。企业法人的这种“占有、使用、收益和处分的权利”，在本质上也属于他物权，《物权法》并未将其规定为“企业法人所有权”。这种权利的存在是由于企业法人需要自主经营，而自主经营必然需要享有对企业财产的“占有、使用、收益和处分”的权利，否则无从谈及自主经营。但即使这种“占有、使用、收益和处分”的权利具有程度较高的自主性和灵活性，在外观上也与所有权比较接近，它依然是他物权而非所有权。包括国家在内的投资人，并非如行使民法中的动产所有权那样通过排他性的直接支配实现所有权的利益，而是通过享有出资人权益，特别是利润分配请求权和剩余财产分配权来实现其所有权。我国《物权法》第55条规定：“国家出资设立的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”“出资人权益”就是包括国家在内的出资人所有权的具体实现形式。《物权法》第67条对此进行了详细的规定：“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”

【示例】

例2　某国有企业为扩大规模，拟从甲外商处购进价值8900万美元的设备，但当地政府却决定让该企业从乙外商处进口相似的设备，但价值高达9900万美元，故该企业实际多花掉了1000万美元。更莫名其妙的是，外商乙曾向中国银行借贷的流动金3000万美元，只还了1500万，剩余部分赖账不还。而政府主要领导竟然批准决定让这家国有企业替外商还中国银行1500万美元的欠款，使这家国有企业遭受了上亿元人民币的损失。而外商乙则通过上述两项活动获得了几千万美元的收益。

依据我国《物权法》的规定，国家对其出资设立的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。而国有企业同时也享有经营自主权。在本例中，当地政府以行政命令的方式要求该国有企业购进高价值的设备并替外商乙清偿所欠中国银行的债务，显然损害了该国有企业的经营自主权，也造成了大量国有资产的流失。随着《物权法》的实施，国务院和地方政府如何才能正确履行“出资人职责”、享有“出资人权益”就是实践中一个相当重要的问题，需要法律加以细化。2009年5月1日起生效的《中华人民共和国企业国有资产法》对这个问题进行了比较清晰的规定。该法要求国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。只有这样才能有效地防止政府侵害国有企业的经营自主权，防止国有资产流失。

三、国家所有权的客体是国有财产

（一）国有财产的客体地位

尽管《物权法》第2条第2款规定：“本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。”第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”然而，就国家所有权而言，国家所有权的客体并非“不动产和动产”，而是“国有财产”。传统国家所有权理论一直将国家所有权客体的无限性或广泛性作为国家所有权的特点。这主要是因为国家所有权的客体具有实现公共利益目的的功能，而为了实现公共利益的目的，很多不能属于民法中“动产和不动产”的物质资源也必须作为国家所有权的客体。因此，对国家所有权，不能以“不动产和动产”来概括其客体，而只能将“国有财产”作为国家所有权的客体。

【评论】(www.xing528.com)

国家所有权客体对于传统民法所有权客体的突破及原因

如果分析我国《物权法》对国有财产范围的规定，就会发现其中很多客体并不属于传统民法对所有权客体的规定，如矿藏等自然资源不一定具有特定性；而国家对国家出资设立的企业所享有的“出资人权益”在本质上是权利，与“动产或不动产”更是相去甚远。这就需要我们深入研究国家所有权客体的范畴。

在传统民法中，所有权的客体一般指有体物。例如《德国民法典》第90条规定，“物，仅指有体物”，而“物”，则是一切可以把握的东西；与“物”相对应的则是无形的权利，如请求权。如果追根溯源的话，我们应当注意到，罗马法中“物”包括的范围相当广泛，除了自由人之外，凡存在于自然界的都称为“物”。而“物”之所以能包罗万象，是当时“权利”观念不发达所造成的。罗马法中按照物的性质将物分为“有体物（res corporales）”和“无体物（quae tangipossunt）”。有体物指实体存在于自然界并为人之五官可感知的物；无体物是基于法律拟制，而为人之五官所不能感知的物，如各种权利。但是，法律上被作为无体物看待的权利必须有金钱价值，像家父权、夫权、婚姻权之类的权利并不属于无体物。后来，将无体物称为incorporalis，慢慢认可了“无体物”实际上并不存在。到优帝时，将有体物简称为“corpora”，将无体物简称为“jura”（即指权利）。“物”乃有体物并与权利的对立逐渐清晰。^[42]当代的德国学者认为，“物”这个概念之所以在民法中如此重要，是因为民法典中关于“物”的很多规定不适用于权利，例如所有权只能在“物”上存在，再如只有“物”才能要求返还等。^[43]因此，作为所有权客体的“物”，只能是与“权利”对应存在的有体物。

根据目前的相关立法，我国的国家所有权客体却不是“物”，而是“国有财产”。然而，“财产”这个概念存在多种意义的理解。从最广义上说，财产是指有经济价值的一切财富（property is weath），这些财富在法律上即是指财产权，具体可以表现为所有权、债权和知识产权。但是，国家所有权的客体显然不是从如此广义上理解的国有“财产”，而是专指债权、知识产权以外的，归国家所有的财富。那么为什么非要以“国有财产”作为国家所有权的客体，而不采用传统民法的“有体物”为客体呢？

原因就在于国家所有权的性质与私人所有权不同，它是一种为了实现公共利益的公共所有权。各国在讨论公共所有权的客体时实际上都已经“有意无意”地改变了传统民法的所有权客体范围。例如德国行政法的公产法中所指“公产”已经突破了民法中“物”的限制范围，在德国民法上根本不作为物看待的空间、海洋等都可以成为公法上的物。^[44]还有学者指出，似乎除了“江上之清风，山间之明月”等行政主体无法支配的东西外，只要有行政支配的必要，公产或公物就不以有体物为限，而是可以包括无体物。^[45]此外，民法中物的交易只需要支付物的价格，而对行政公物的收费内容则不同，如自来水、煤气、供热等除了支付使用费，还需要支付这些设施的建设费。^[46]因此，国家所有权作为一种公共所有权，其客体之所以对民法私人所有权的客体范围存在突破，显然是为了满足行政管理的需要。

其实，以“财产”作为所有权的客体并非为国家所有权所独有，财产属于民法上的集合物。即使在以“有体物”为物权客体的德国民法典中，“财产”这个概念也时有应用，如《德国民法典》第1992条规定：“人死亡时，他的财产作为一个整体移转于另一人或数人。”比较而言，“不动产和动产”这种物的分类侧重说明物的性质，以便所有权人行使具体的支配；但“财产”这个概念则侧重说明其归属，德国学者指出，财产是“物和对物的持有相提并论的问题”。^[47]大多数观点否定集合物可以成为所有权的客体。^[48]但从民法原理上看，集合物的功能是为了适应“‘有体物’和‘无体物’之总和，因受同一法律关系之支配，而视为一物之单位也”^[49]。德国也有学者指出，多个财产或者财产集合体，虽然在民法上不是一个独立的物，但可以成为一个统一的公法财产来适用相关法律，如《联邦长途公路法》中规定：“道路是由路面、上层空间、附属物以及联邦道路边的辅助设施和辅助经营机构等部分组成的一个统一的公物。”以国有财产作为集合物并成为国家所有权的客体，也就意味着对国有财产在总体上能够适用所有权法律关系，从而实现对国有财产的民法确权保护。

如果说将动产、不动产作为物权的客体，所突出的是所有权主体对客体的支配意义；那么将集合物作为所有权的客体则不是为了强调主体行使支配权能，而是强调对物划定归属以实现确权保护。因此，集合物不能取代动产、不动产的所有权客体地位，它仅在特定场合下（归属和确权保护）才被作为所有权客体。值得注意的是，①我国《物权法》除了在国家所有权中规定国有财产是国家所有权的客体外，在涉及对集体所有权、私人所有权的保护时，也使用了“集体财产”、“私人财产”这样的概念表述，如《物权法》第63条规定的“集体所有的财产受法律保护”，第66条规定的“私人的合法财产受法律保护”。显然，在这些场合也并非强调主体对客体的支配，而是强调财产的归属和受法律保护。②集合物在抵押担保中还可以作为担保物权的客体，如德国、日本的财团抵押，英国的浮动担保。我国《物权法》第181条的规定也被称为“浮动抵押”或“动产集合抵押”，在这种抵押中，作为抵押权客体的便是民法中的集合物。

（二）国有财产的具体范围

国有财产的范围由法律规定，可以分为国家专有财产和非专有财产两大类，具体如下：

1.矿藏、水流、海域属于国家所有。我国《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

矿藏，主要指矿产资源，即存在于地壳内部或者地表的，由地质作用形成的，在特定的技术条件下能够被探明和开采利用的，呈固态、液态或气态的自然资源。矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础，为了保障我国矿产资源的合理开发、利用、节约、保护和满足各方面对矿产资源日益增长的需求，适应国民经济和社会发展的需要，矿产资源应当属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理利用。我国《民法通则》第81条第2款规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖……”《矿产资源法》第3条第3款规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”因此，对国家所有的矿藏，民事主体可以依法取得开发和经营矿藏的权利，其性质为采矿权，也是一种他物权。国家保护合法的采矿权。通过行使采矿权，民事主体可以获得对矿产品的所有权。

水流是对江、河等的统称，具体包括地表水、地下水和其他形态的水资源。水是人类生存和生产最重要的自然资源，面临人口日益增长和污染日益严重的局面，对水资源的控制和合理利用格外重要。我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……”《水法》第3条第1款规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”水资源归国家所有，显然是为了使水资源得到最合理的控制和利用。

海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。海域是一个空间资源的概念，是对传统民法中“物”的概念的延伸与发展。内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。领海这个概念是随公海自由原则的确立而形成的，它是指沿着国家的海岸、受国家主权支配和管辖下的一定宽度的海水带。我国拥有近300万平方公里的管辖海域、18 000多公里的大陆岸线、14 000多公里的岛屿岸线。海域蕴藏着丰富资源，国家对此应当实施科学有效的管理。而国家进行管理的依据则是国家对海域拥有国家所有权。我国《海域使用管理法》第3条第1款规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”

2.城市的土地属于国家所有，法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。土地是人类赖以生存的基础，是最重要的生产资料。但是土地也是典型的不可再生资源，与不断扩张的人类需求存在尖锐的矛盾。我国实行土地的社会主义公有制。《宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制……”《土地管理法》第2条第1款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”我国《物权法》第47条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”因此，国家所有的土地包括两大类：①城市的土地；②法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，其中的“法律”应当是全国人大及其常委会通过的具有法律约束力的规范性文件，包括宪法和其他法律。依据《宪法》第9条第1款的规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这就是说，国家法律未确定为集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等，均属于国家所有。国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条以列举的方式规定了属于国家所有的土地：①城市市区的土地；②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；③国家依法征用的土地；④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

3.森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《森林法》第3条第1款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”《草原法》第9条规定：“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。”需要注意的是，依照我国的法律，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源除了国家所有外，还存在集体所有的形式。例如，《民法通则》第74条第1款中规定：“法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于劳动群众集体所有。”

4.法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。依据我国《野生动物保护法》第2条第2款的规定，野生动物，指受保护的野生动物，即珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。依据《野生植物保护条例》第2条第2款的规定，野生植物资源，是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物。我国是世界上野生动植物资源最为丰富的国家之一；野生动植物作为自然生态系统的重要组成部分，是人类宝贵的自然资源；在遗传基因研究等方面，野生动植物资源也具有不可替代的重要意义。法律规定属于国家所有的野生动植物资源属于国家所有，有利于保护和合理利用我国的野生动植物资源。

5.无线电频谱资源属于国家所有。我国《无线电管理条例》第4条规定：“无线电频谱资源属国家所有。国家对无线电频谱实行统一规划、合理开发、科学管理、有偿使用的原则。”无线电频谱是对在9KHz～3000GHz频率范围内发射无线电波的无线电频率的总称。所有的无线电业务都离不开无线电频率。无线电频谱资源是一种有限的自然资源。为了充分、合理、有效地利用无线电频谱，我国《物权法》专门规定无线电频谱资源属于国家所有。

6.法律规定属于国家所有的文物属于国家所有。由于中华民族辉煌灿烂的历史，我国蕴涵着丰富的文物；为了保护这些文物，我国《物权法》第51条专门规定“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有”。依照《文物保护法》第5条的规定，以下文物属于国家所有：①中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。②古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，属于国家所有。③下列可移动文物属于国家所有：中国境内出土的文物，国家另有规定的除外；国有文物收藏单位以及其他国家机关、部队和国有企业、事业组织等收藏、保管的文物；国家征集、购买的文物；公民、法人和其他组织捐赠给国家的文物。④法律规定属于国家所有的其他文物。《文物保护法》第5条中还规定，属于国家所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。国有文物所有权受法律保护，不容侵犯。国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。

7.国防资产属于国家所有。国防是国家统一、生存与发展的安全保障。建立强大巩固的国防是中国现代化建设的战略任务。为此，《物权法》第52条第1款规定国防资产应当属于国家所有。国防资产是国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等。

8.铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施都是国家重要的基础设施，对于国民经济发展和人民群众生命财产安全意义重大。

9.由国家机关直接支配的财产属于国家所有。依据《物权法》第53条的规定，国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。国家机关占有、使用以及依法处分的财产也属于我国国家所有的财产，目前在国有资产管理体制中被纳入行政事业类国有资产进行管理。

10.由国家举办的事业单位直接支配的财产属于国家所有。依据《物权法》第54条的规定，国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。由于事业单位的类型不同，各种事业单位对其直接支配的国有财产的使用及处分权利也不同，例如《高等教育法》第38条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。”第64条规定：“高等学校收取的学费应当按照国家有关规定管理和使用，其他任何组织和个人不得挪用。”总体而言，由国家举办的事业单位直接支配的财产也属于国家所有，目前被纳入行政事业类国有资产的管理体系。

11.国家对投资设立国有企业拥有所有权。国家投资设立的企业也就是国家出资企业，具体包括国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。国家投资设立这些国有企业所形成的国有资产，也属于国有财产。这类国有财产即我国《企业国有资产法》所规定的“企业国有资产”，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。依据《企业国有资产法》第3条的规定，国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权。

【应用】

国有企业的产权改革

党的十六大作出改革国有资产管理体制的重大决策，提出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，该法于2009年5月1日起实施。该法第7条规定：“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力。”由该规定可以看出未来国家出资企业的发展方向。国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。这些不同形式的国家出资企业，体现的是国家不同程度的控制需要。国有独资企业是指目前仍然适用《全民所有制工业企业法》组建和运行的国有企业，其他形式的国家出资企业则适用《公司法》以及其他法律法规。国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。

我国《企业国有资产法》第4条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。”我国目前已经建立起了国务院和地方人民政府两级国有资产管理体制。此外，履行国有资产管理职责的机构还包括财政部门、审计部门、水利部门、外汇管理部门、银行业监督委员会等。国家机关和国家举办的事业单位内部所设立的国有资产管理部门也履行国有资产的监督管理职责。

《企业国有资产法》规定履行出资人职责的机构主要有以下职责：①履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。②履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。③履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。④履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。

【示例】

例3　某国有企业在改制重组过程中，将部分优良资产转移到由该企业员工的家属、退休职工以及政府领导的亲属所组建的甲股份公司中。该国有企业原来有14 000万元的净利润，在转让时竟然给甲公司转让了16 000万元净利润，致使该国有企业在账面上资不抵债，之后便申请破产。而甲公司在经营了一段时间后便开始实施员工持股计划，普通员工每位平均获得约20万元的股票，公司高管人员获得的股票更多。又过了一年，甲公司成功上市，这样，员工和高管人员所持的股票在法定禁售期届满后即可在证券市场上出卖。

国有企业改制和重组的目的是为了适应市场经济的要求，增强企业在市场经济中的活力，但借国有企业改制重组而损害国家所有权的情况比较严重，本案例即为一个典型例证。我国《物权法》第57条规定：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”2009年5月1日起实施的《企业国有资产法》要求国有资产管理部门严格履行出资人职责，特别是在国有企业改制和重组中要加强对国有资产的保护，防止本例中将国有资产变为私人财产的违法行为的发生。

四、国家所有权的民法保护

（一）国有财产民法保护的含义

从民法理论上说，权利不仅由法律设定，并且权利也只有得到法律的保护才能存在和行使。因此，只要是法律所设定的权利，都必须同时得到法律的保护。从一般意义上讲，对我国国家所有权的法律保护是包括宪法、民法、刑法和行政法以及诉讼法在内的整个法律制度的任务。我国国家所有权的民法保护即以民法的具体制度和特有规律来保护国家所有权。

我国《物权法》第56条规定：“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”国有财产属全民所有，是国家经济、政治、文化、社会发展的物质基础。加大对国有财产的保护力度，切实防止国有财产流失，是巩固和发展公有制经济的重要内容。《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”《民法通则》第73条规定：“国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”从我国的实际情况看，目前经济领域中受侵害最严重的是国有财产，非常有必要从物权的角度对国有财产的保护作出规定。

（二）国家所有权民法保护的具体措施

1.我国《民法通则》、《物权法》将国家所有权规定为所有权的类型之一，实现了对国家所有权的确权保护。因此，对国家所有权可以适用民法中规定的各种物权保护方法进行保护。关于物权的保护方法，详见本书第三章。

2.侵害国家所有权的行为属于民法上的侵害财产权行为，侵权者除了应当依法承担行政责任和刑事责任外，还应当承担相应的民事赔偿责任。具体如下：

（1）侵害国家所有权的具体表现形式。我国《物权法》第56条规定，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏国家所有的财产。“侵占”是指以非法占有为目的，将其经营、管理的国有财产非法占为己有。“哄抢”是指以非法占有为目的，组织、参与多人一起强行抢夺国有财产的行为。“私分”是指违反国家关于国有财产分配管理规定，以单位名义将国有财产按人头分配给单位内全部或者部分职工的行为。“截留”是指违反国家关于国有资金等国有财产拨付、流转的决定，擅自将经手的有关国有财产据为己有或者挪作他用的行为。“破坏”是指故意毁坏国有财产，影响其发挥正常功效的行为。

（2）侵害国家所有权者应当承担相应的民事责任。侵占、哄抢、私分、截留、破坏国有财产的，应当承担返还原物、恢复原状、赔偿损失等民事责任。如果触犯治安管理处罚法和刑法的，还应当承担相应的行政和刑事法律责任。

（3）履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员对国家所有权承担民事责任。我国《物权法》第57条规定：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”其中的法律责任，应当包括民事赔偿责任。^[50]

【示例】

例4　金某在担任某航天集团公司董事长兼总经理时，经人引见结识了甲公司的总经理蔡某。后来，甲公司要向银行贷款，便与金某商定以属航天集团的国有资产“航天大厦”作为抵押。随后，金某便为蔡某办好了抵押，使甲公司顺利拿到了600万元贷款。贷款到期后，由于甲公司不能清偿，“航天大厦”被依法查封并拍卖，所得820万元用于归还银行的贷款及利息。又据调查，金某还为乙公司违规提供了30万元的贷款担保，结果乙公司也不能偿还，后由航天公司承担担保责任。金某还以航天公司的房产为丙公司提供担保100万，为戊公司担保49万，最终都以航天公司承担偿还责任为结果。

金某案发后，被法院判决构成国有公司人员滥用职权罪，判处有期徒刑3年，罚金4万元。此外，某航天集团公司在检察机关对金某提起公诉的同时，还向法院提起了刑事附带民事诉讼，要求金某赔偿因其犯罪行为给单位造成的经济损失约2000余万元。

本案中金某的行为显然构成国有公司人员滥用职权罪。国家所有权既然是一种民事权利，就应当与其他所有权一样，在受到侵害时由侵权人进行赔偿。用国有资产为他人进行担保属于企业的重大事项，金某作为某航天集团公司董事长兼总经理，擅自决策造成国有资产的大量流失，依据我国《物权法》第57条以及《企业国有资产法》第70条、第71条规定，金某同时也应当承担侵害国家所有权的民事赔偿责任。