所有权的限制-民法分论（第3版）

【导读】

对所有权的限制，是民法中权利限制的典型。我国《物权法》中属于所有权限制制度的是国家专属财产制度以及征收、征用制度。国家专属财产制度是为了确保这类财产能够发挥实现公共利益的功能；征收、征用必须以存在公共利益的需求为前提，并且应严格依法进行。

【讲述】

一、对所有权进行限制的原因

在学理上，对权利的限制可以分为内部限制和外部限制。内部限制是指权利本身负有义务，权利应当为社会目的而行使，并遵循公共利益优先原则；外部限制则是在承认权利的不可侵性和行使自由的前提下，以公法的措施适当限制权利的不可侵性，例如，以民法的诚实信用原则、禁止权利滥用原则以及公序良俗原则限制权利的自由性。^[24]对所有权来说，同样存在权利的限制问题；而对所有权的限制，也构成民法中权利限制的典型。

如前所述，所有权具有最完整的权能，其积极权能表现为占有、使用、收益和处分，消极权能则体现在可以排除一切他人的非法干涉。传统大陆法系国家民法的所有权以个人所有权为唯一表现形态，个人作为主体，通过行使所有权展现的是其自由意志，这种意志的自由却因所有权作为绝对权的性质而必须由他人承受，所以“所有权是一种基于分散决定的社会共同生活的秩序原则”。^[25]如果每个人都毫无顾忌地自行其是，显然会损害人类生活的共同秩序，最终受到损害的依然是个人的自由和利益。所以，为了维持人类生活的共同秩序，就有必要对所有权进行限制。所有权受到法律限制乃是所有权法律制度的应有内涵，不受限制的所有权是根本不存在的。早在罗马法中已经形成了对所有权限制的一系列系统规则。^[26]自20世纪以来，自由资本主义时期不受限制的绝对主义所有权观念已经发生了巨大变化，学界纷纷转而主张个人所有权与社会公共利益的协调，所有权应当受到限制已经成为各国民法所奉行的原则。我国《物权法》第7条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”该规定显然也属于对物权的限制。总体看来，当代各国对于所有权的限制类型也比较统一，从对所有权的限制的法律渊源看，大都可以分为公法限制和私法限制两大类型。公法限制如对禁止或限制融通物的规定、有关土地等自然资源利用和环境保护方面的规定以及为了公共利益的征收征用制度等。私法的限制包括对所有权客体范围的限制、效力范围的限制、相邻关系的限制、所有权行使方式的限制以及所有权负担上的限制等。但无论公法还是私法限制，都是为了维护人类生活的共同利益；或者说，社会公共利益是对所有权进行限制的根本原因。以下我们将结合我国《物权法》的相关规定，讲述我国物权法对于所有权的具体限制。

二、国家专属财产制度

（一）我国的国家专属财产

国家专属财产是指只能由国家拥有所有权并禁止集体和私人取得所有权的财产。我国《物权法》第41条规定：“法律规定专属于国家所有的不动产或者动产，任何单位和个人不能取得所有权。”依据物权法的相关规定，国家专属财产包括矿藏、水流、海域；城市的土地；无线电频谱资源和国防资产。国家专属财产排除了集体和私人取得其所有权的可能，因此，国家专属财产制度的存在构成了集体和私人所有权客体范围的限制。

（二）国家专属财产的民法地位

国家专属财产属于传统民法中典型的“不融通物”（也称“不可有物”），即私人无法拥有所有权的物。罗马法就有关于不融通物的规定，所谓不融通物是指以满足公共利益为其存在的目的，而不得成为个人私权客体的物。不融通物与融通物的划分标准并不是物的性质，而是物的功能。因此，为了实现公共利益的功能而必须排除私人所有的物，便是不融通物。如果以不融通物作为契约的标的物，则该契约将全部无效。罗马法中的不融通物包括神法上的不融通物和人法上的不融通物，前者包括神用物、安魂物和神护物；后者包括万民共用物、属于国家的公用物和属于市府的公用物。^[27]当代大陆法系国家的民法典也有规定不融通物的，如《法国民法典》第538～541条规定了公共所有的财产范围，其第537条第2款规定：“不属于私人所有的财产的管理与让与，仅得按照与之相关的特别形式与规则进行。”这就将公共财产的管理和让与问题排除出私法调整的范围，而交公法来完成。由于相当一部分国家奉行公法与私法的清晰界分，既然不融通物的具体规则并不适用民法的规定，便将其作为公法问题主要规定在行政法中，称为公产法或公物法。对其保护措施包括禁止流通、排除善意取得、取得时效等。我国一方面在《民法通则》、《物权法》中规定了国家专属财产的地位和具体范围，另一方面，对于国家专属财产的管理也多由相关的行政法律法规来解决。

【示例】

例5　2002年5月，某市政府依法代表国家行使海域所有权，建立了A海域资产经营有限公司，对全市海域实行统一发包。据此，甲水产有限公司与A海域资产经营有限公司签订了面积为1375亩的海域使用承包合同，使用期自2002年7月1日至2007年6月30日。2003年7月，乙养殖有限公司派人阻止甲公司海上作业，称这块海域曾是他们的“承包地”。后又强行拆除了甲公司已架设的紫菜养殖台架，并在甲公司海域使用范围内另行非法架设了养殖台架。后虽经某市海洋与渔业局及市政府协调，但乙养殖公司仍不交还强占的海域。为此，甲公司诉至法院。

法院在庭审调查后认为，甲公司与A公司签订合同取得的海域使用权受法律保护；乙公司强占他人承包海域以及拆除台架行为构成侵权，应当承担民事赔偿责任。海域属于国家专属财产。2001年颁布的《中华人民共和国海域使用管理法》第3条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”我国《物权法》第46条也规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”因此，本案中乙公司不仅侵害了甲公司对于海域的使用权，同时也侵害了国家专属财产的所有权。

三、征收

（一）征收的概念

征收是因公共利益需要对所有权进行限制的典型制度。它是一种运用国家公权力、强制性剥夺集体或私人所有权而归国家所有的制度，也是国家独有的所有权取得方式。在我国，因公共建设、城市规划而征收集体土地以及因城市规划拆迁而需要征收居民房屋等情况比较多，征收成为一项重要的对集体和私人所有权的限制制度。

征收是由国家单方作出的剥夺所有权的行为，因此必须严格依法进行，否则就是对集体和私人所有权的侵害。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”不少国家都将征收作为对私人所有权的限制予以规定，强调征收应当符合公共利益和公平补偿。例如，《德国基本法》第14条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许；剥夺所有权只有依照法律或者法律的原因进行，而且该法律对损害赔偿的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平地衡量之后确定。对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼。

依据我国《物权法》第42条的规定，被征收的财产是集体或个人所有的不动产，具体包括两类：一类是集体所有的土地以及集体所有土地之上的承包经营权和宅基地使用权等；另一类是单位和个人的房屋以及其他不动产。除了国家以外，任何集体或个人都不享有征收的权力。我国《物权法》所规定的征用制度，虽然也是国家凭借其公权力对集体或私人所有权进行的限制，但征用不发生所有权的移转，仅仅是暂时移转了物的使用权，征用完毕还应当将被征用财产归还；被征用的财产既可能是不动产，也可能是动产。

（二）征收的条件

1.征收必须是为了满足公共利益的需要。公共利益本身的内涵相当复杂，具有一定程度的不确定性，也会在不同历史时期、不同领域有不同的表现。立法目前还很难对公共利益进行规定。但是，一般认为，公共利益是指有关国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的利益。因此，尽管公共利益的内涵复杂，但也能够加以确定，并且需要依法进行严格的限定解释。征收只有在满足公共利益需要的前提下才能进行，否则就是对集体和私人所有权的非法侵害。例如，我国《物权法》第43条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”对于耕地，国家一贯施行特殊保护。例如在《土地管理法》第31条第2款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”第33条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”对耕地施行特殊保护就是为了维护国家粮食安全这一公共利益而对征收土地作出的限制。

2.征收必须符合法律规定的条件和程序。为了防止实践中借征收之名对集体或私人所有权进行非法侵害，必须严格限定征收的条件，也必须加强对征收的程序控制。依据我国《立法法》第8条第6项的规定，对非国有财产的征收只能由法律规定，即只能由全国人大及常委会制定的法律来规定，而不能由行政法规和地方性法规来规定。

3.征收应当对被征收对象作出相应的补偿。依据我国《物权法》的规定，征收的对象包括集体所有的土地，单位、个人的房屋，以及其他不动产。征收是一种国家强制性取得所有权的方式，它并非商品交换，也不按照等价有偿的原则来进行。为了保护被征收对象的利益，征收必须对被征收对象作出相应的补偿。我国《物权法》第42条第2～4款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

【评论】

公共利益的内涵

公共利益是限制私人所有权的合法理由。关于公共利益的内涵及我国《物权法》是否需要对其进行规定，曾经在《物权法》的制定过程中引起了很大的争议。^[28]一种意见认为，《物权法》应当对公共利益的概念作出明确规定，否则就会导致国家机关滥用公共利益进行非法征收、征用和非法拆迁，侵害农民集体和公民个人的财产权利。至于如何界定公共利益，有学者提出可以按照形式标准和实质标准来确定公共利益。形式标准是指对公共利益的界定必须是在宪法框架下依据民主决策程序来确认，由民众来决策，保证公共利益代表广大民众的利益，而不是公权主体自身的利益；实质标准是对公共利益内容的判定，公共利益可以被界定为涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望的非直接商业形式的利益。另一种意见则认为，在不同领域、不同情形下，公共利益的情况相当复杂，难以作出具体规定，因此应当将公共利益的内涵留给相关单行法律来确定，《物权法》本身不宜对此作出规定。

我国《物权法》第42条最终采纳了上述第二种意见，没有对公共利益的具体内涵作出规定，究竟什么才是公共利益也只能由其他法律来确定。公法学界其实对公共利益的讨论也非常热烈，他们的讨论应当对私法学界有所启发。例如，有学者指出，从学理方面看，公共利益的内涵应当具备以下三个要件：^[29]首先，公共利益的存在是人类社会生活公共性一面的体现，公共利益应当具有不可否认的公正性。其次，公共利益的享有者是公众而非仅限于特定的个人。“公众”应当是许多私人的集合体，至于到底多少人才能算作“公众”又有两种不同的观点：①主观公益，只要过半数即为多数人，即可构成公共利益；②客观公益，即只要对国家和社会有重大意义即为公共利益，客观公益需要借助国家权力和国民对公权力的信赖才能达成——凡是公权力的行使即被推定为满足公益。最后，公共利益提供者不能以营利为目的。因为营利性的目的只能在市场交易中实现，而交易就意味着交易者的意图是要所得超出所失，至少也需要得失相衡。公共利益的提供者不能按照价值规律决定自己的行为方式，而要以公共利益的最大化为目的；因为价值规律往往背离公共利益最大化的目标。

总之，既然征收是剥夺集体所有权和私人所有权的合法手段，就必须严格将征收的目的限于公共利益。关于公共利益内涵的法律界定依然是目前重要的立法任务。既然《物权法》没有对此作出规定，我们只能期待今后通过公法来进一步确定公共利益的内涵，并借此规范征收行为。

【应用】

征收土地的条件和程序

我国《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”所以，征收土地在实践中的意义非常重要，需要我们了解其具体条件和程序。按照宪法、土地管理法等有关法律规定，征收土地的条件与程序是：

1.征收土地必须是为了社会公共利益的需要。

2.征收土地是一种政府行为，是政府的专有权力，其他任何单位和个人都没有征地权。同时，被征地单位必须服从，不得阻挠征地。

3.征收土地必须依法取得批准。依据我国《土地管理法》第45条的规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的，以及其他土地超过70公顷的，由国务院批准。征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照有关规定先行办理农用地转用审批。国家征收土地依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收农用地的，应当按规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照前述规定另行办理征地审批。

4.国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

5.必须依法对被征地单位进行补偿。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。有关法律和行政法规对征收的具体补偿标准有专门规定。除了上述我国《物权法》第42条的规定外，我国《土地管理法》第47条还对征收土地的补偿标准作出了详细的规定。该规定要求征收土地应当按照被征收土地的原有用途给予补偿：首先，征收耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。其次，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。再次，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。最后，征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。此外，如果按照前述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。(www.xing528.com)

6.征地行为必须向社会公开，接受社会的监督。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。为了保护被征地的农村集体经济组织和农民的合法利益，我国《物权法》第42条第4款还特别规定，任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用。

国有土地上房屋征收与补偿

我国《物权法》第42条第3款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”在我国2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，详细规定了国有土地上房屋的征收与补偿问题，主要包括以下三个问题。

1.明确征收国有土地上房屋是公共利益的需要。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

2.征收国有土地上房屋应进行公平补偿。为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿具体包括：①被征收房屋价值的补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。②因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。③因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。此外，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

3.国有土地上房屋征收应当做到决策民主、程序正当、结果公开。为了保护被征收人的利益，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，尊重被征收人的意愿。①确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。②政府是征收补偿主体。要求市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。房屋征收部门与被征收人应当就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。③实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

【示例】

例6　姜某是A村民小组的土地承包经营户。1998年7月，姜某与A依法签订承包土地5.5亩的合同。2005年，由于修建高速公路，高速公路建设协调指挥部征用了A村民小组的部分土地，其中包括姜某承包的土地及宅基地3.121亩。高速公路建设协调指挥部按34 000元/亩的价格将安置补助费支付给A村民小组。A村民小组取得该安置补助费后，通过村民会议决定统一调整土地后，该款进行统一分配。但是，姜某不同意统一调整土地和统一分配征地费用，要求将安置补助费按“占谁给谁”的原则进行分配，双方为此发生争议。2006年6月8日，姜某诉至法院，要求A村民小组给付安置补助费106 114元。A村民小组辩称，需要安置的对象不仅是姜某及家庭人员，本组的每个村民都需安置，该户请求给付的份额只能是每个村民的平均额，而不是按其征用面积来单独计算。

对于本案的处理，关键是明确安置补助费的性质。安置补偿费是国家为了安置以被征用土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生产、生活所需而给予的补助费用，该费用是以需要安置的农业人口数来计算，而不是按照对价原则以征用土地的面积来计算；被征用土地面积仅仅是计算需要安置的农业人口的依据之一。我国《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”本案中，姜某仍属于农业人口，其安置方式属于由农村集体经济组织安置，因此，安置补助费应由A村民小组管理和使用，至于A村民小组如何使用安置补助费，则属于A村民小组的内部事项。

四、征用

（一）征用的概念和特征

1.征用的概念。征用是国家在有紧急需要时，直接、强制使用单位、个人的财产。紧急需要是指因抢险、救灾等社会整体利益遭遇危机的情况下，需要动用一切人力、物力进行紧急救助。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”此外，在传染病防治法、戒严法、国家安全法等法律中，也对征用有所规定。

2.征用的特征。与征收相比，征用具有以下特征：

（1）征用也属于对集体或私人所有权的限制。征用的目的仍然是为了公共利益的需要，只是相比于征收，征用的公共利益目的具体体现为国家因抢险、救灾等紧急需要，才强制性地剥夺集体、个人对自己财产的使用权。

（2）征用的对象是单位、个人的不动产或者动产。而征收的对象则是集体所有的土地，单位、个人的房屋，以及其他不动产。

（3）征用是一种国家的强制使用，不发生征用对象所有权的移转，在征用结束之后，应当将征用对象返还给被征用人。征用是国家在紧急状态下对单位、个人不动产或者动产的强制性使用，因此仅仅是暂时移转了该不动产或者动产的使用权，并不像征收那样移转征收对象的所有权。

（4）征用的权限和程序都体现出在紧急需要的前提下，由国家单方面决定的特色，而与征收中必须保护被征收人利益并且在征收程序中给予被征收人表达意愿机会的特点不同。^[30]

（5）在征用的补偿标准方面，依据我国《物权法》第44条的规定，“……单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。所以，征用的补偿有两种情况：①使用补偿，即单位、个人的财产被征用而应当给予补偿；②毁损、灭失的补偿，即单位、个人的财产被征用后毁损、灭失所应当给予的补偿。而《物权法》规定的征收的补偿则与征用不同，征收集体土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

（二）征用的条件

征用虽然并非强制移转征用对象的所有权，但强制剥夺了征用对象的使用权，破坏了所有权人对所有物的完满支配状态；因此征用完全可能给所有权人造成不利的后果。所以，与征收一样，适用征用也有严格的条件限制，具体包括以下三个：

1.征用的前提条件必须是发生紧急情况。我国《物权法》第44条明确强调征用的前提是“因抢险、救灾等紧急需要”，因此征用只能适用于抢险、救灾等紧急情况，平时不得采用。

2.征用应符合法律规定的权限和程序。我国《物权法》第44条对征用要求“依照法律规定的权限和程序”，就是要求征用必须遵守法定的权限和程序要求。与征收一样，征用也必须遵守合法性原则，不得超出法定的权限进行征用，也不得违反法定的程序进行征用。但目前相关立法还没有对征用的权限和程序作出具体的规定。

3.国家在使用征用对象后应当将其返还被征用人，并且给予补偿。与征收一样，由于具有公共利益的目的，征用同样不适用等价有偿的商品交换规律，但是，征用仅仅是暂时转移了征用对象的使用权。在紧急状态结束后，应当将被征用的不动产或者动产及时返还给被征用人。此外，依据《物权法》第44条的规定，单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损的、灭失的，还应当给予补偿。也就是说，无论是否造成征用对象的毁损、灭失，都应当给予补偿。

【示例】

例7　　“非典”时期，甲医院被确定为定点收治医院。由于病人太多，该院迫切需要增加一台床边X光机。经多方联系，另一家乙医院表示愿意支援。但甲医院多方联系，由于害怕染病，没有一家搬家公司愿意将这套重370公斤的仪器从乙医院搬至甲医院。甲医院不得已找到当地派出所请求帮助。该派出所正是当地防治非典的指挥部。经所长多方联系，终于找到一辆货车，但是没有搬运工人愿意将仪器抬下货车，医生们只好亲自动手，终于将仪器搬进了甲医院。^[31]

如果依据《物权法》关于征用的规定，征用的前提是“抢险、救灾等紧急需要”，非典时期符合该要求。因此，上述事件中，甲医院为了救治病人所需要的X光机完全可以按照征用的程序进行。历经辗转，后来由作为防治非典的指挥部出面才解决了X光机的搬运车辆，但搬运人员的问题最后还是无法解决。该事例说明，在我国，关于征用程序的法律规定其实还相当欠缺。

【训练】

思考题

1.什么是所有权？

2.所有权的权能有哪些？

3.为什么要对所有权进行限制？

4.《物权法》对所有权限制规定有哪些制度？

案例分析

王某之母系A村民小组成员，在A村民小组有承包土地。王某之父系非农业户口。王某的户口随母亲落户于A村民小组。2006年以来，A村民小组的土地因国家建设被部分征收，征地单位向A村民小组兑付了土地征收补偿款。A村民小组制定了《土地补偿款分配方案》和《特殊户口管理规定》，其中《管理规定》第2条规定：本小组居民与非农业人口结婚的，可保留其本小组居民户口并享受本小组居民待遇。其出生的子女若户口落于本小组，每个子女必须向小组交纳社区设施配套费20万元，方可享受本小组社区居民待遇，否则，只允许落户，不享受本小组社区居民待遇。由于王某父母未曾缴纳20万的设施配套费，A小组在分配土地补偿款时，对王某不予分配。王某认为A小组不予分配其土地补偿款的行为侵犯了其合法财产权益，为此诉至法院。

对本案例，请思考A小组分配土地征收补偿款的做法是否合法。