消费者债务清理机构资金来源分析

法院外消费者债务清理机构的资金来源不仅关系到该机构的正常运作，更关系到这些机构在充当第三方调解人时的利益倾向。套用中国的一句老话“吃人家的嘴软、拿人家的手短”，法院外消费者债务清理机构的资金来源决定了这些机构能否在为消费者债务人提供咨询服务、调解服务或教育服务时保持一个中立性的立场，以保证通过法院外债务清理程序形成的偿还计划的公正合理。

在这个问题上美国信用咨询机构曾经有过惨痛的教训。美国立法最初并未禁止营利性的信用咨询机构[15]，但在实践中美国信用咨询机构为了获得税收上的减免，通常依据《国内税收法》(Internal Revenue Code，简称IRC)[16]的规定作为非营利性的公益组织设立和运作，其运作资金来源于债权人。债权人一般将债务人偿还总额的12%～15%提供给信用咨询机构作为“公平份额”(fair share)，通俗地讲就是回扣，这些回扣成为美国信用咨询机构运作最主要的资金来源。这一资金来源必然造成的结果就是，许多咨询人专注于为尽可能多的消费者债务人制订尽可能大偿还额的债务管理计划，而不是专注于为前来寻求帮助的消费者债务人选择最合适的解决债务问题的方案。信用咨询机构的这种对非营利性地位的滥用，一度成为批评的焦点。[17]20世纪90年代末，美国信用产业更是遭遇了空前的危机: 一方面，随着美国消费者负债比率的上升，申请信用咨询服务的案件数量急剧增长;[18]另一方面，许多债权人反而减少他们对信用咨询产业的经济支持，当债权人开始重新考虑他们用以支持信用咨询的资金是否物有所值时，许多债权人认为“公平份额”的费用过高，并且咨询机构并不能保证他们能够收回债权，所以债权人开始大力缩减甚至取消他们对信用咨询机构的经济支持[19]，并且给咨询机构获得经济支持设置严格而复杂的标准。[20]这使得信用咨询产业面临崩溃的边缘。为了支撑其岌岌可危的财务运行，一些咨询机构开始采取收费措施，向消费者债务人收取高昂的费用。现如今美国信用咨询机构的资金主要来源有两块，一块是向债务人收取的费用，另一块是债权人根据一定的业绩考核标准支付的费用。但债权人不再支付统一的公平份额给所有的信用咨询人，取而代之的是“按绩效付费计划”(Pay For Performance Program)，由债权人根据严格的标准去评估信用咨询人的工作，在此基础上进行付费。“按绩效付费计划”将债权人的资金支持与债务管理计划的成功率挂钩[21]，通常综合考虑债务管理计划的偿还数额、信用咨询机构的失败率、消费者信用账户的使用年限[22]等。为了保护消费者债务人在信用咨询中的利益，美国2005年破产法修正案中明确规定消费者债务人提交破产申请时必须提交已在经许可的非营利性咨询机构接受专业信用咨询的证明。[23]这一规定的出台明确了美国信用咨询机构的定位，从而在一定程度上缓解了其在促成债务管理计划中的利益冲突，有利于信用咨询价值的真正体现。

因此法院外债务清理程序的资金来源不仅关系到相关机构的正常运作，更关系到该机构能否在法院外程序中保持客观中立，真正为陷入债务困境的消费者提供解决措施，同时也在债务清理程序中维护债权人的利益。总结各国法院外债务清理程序的资金来源，可以分为三种情况:

(一) 政府出资

法国的法院外消费者债务清理制度带有浓厚的官方色彩，不仅个人过度负债委员会由政府设立，而且该委员会中的很多成员本身就是政府官员[24]，因此法国委员会的设立和运作资金皆由政府承担，并且消费者债务人在适用个人过度负债委员会程序时也属无偿使用，无须付费[25]。法国的个人过度负债委员会既不向债权人收取费用，也不向消费者债务人收取费用，从性质上说更类似于为债务双方提供调解服务的政府机构，因此在法院外程序中能够最大程度地保持其中立地位，因为消费者过度负债案件的处理结果对机构本身的收益并无任何影响。同法国等大多数欧洲国家一样，德国当局为了应对消费者过度负债的数量增加和程度加重，也开始在全国设立或资助各种消费者债务咨询中心[26]，虽然德国消费者破产法仅规定在“适当的人士或机构”进行破产前信用咨询，但在实务中仍是以国立或公共的消费债务咨询机构为主。[27]奥地利自20世纪80年代末起，也在全国范围内建立了与德国相类似的公立消费者债务咨询体系。[28]

笔者认为越来越多的国家依靠公共资金设立或资助法院外消费者债务清理机构的原因有以下两个方面: 首先，也是国家出资最大的好处在于能够保持法院外债务清理机构的中立性，从而使其公正地协助债务双方处理消费者过度负债问题。美国的教训给立法者们的警示是一旦法院外债务清理机构的存在和运作依赖于债权人的资助，那么就很难保证消费者债务人在法院外程序中得到正确的信息和积极的帮助。其次，在采取法院外债务清理程序前置主义立法的国家，国家必须保障居民进行法院外债务清理程序的权利。如果某些国家的消费者破产法将进行法院外债务清理程序作为进入法院内破产程序的前置条件，等于将法院外程序纳入到消费者过度负债问题解决的制度化体系中去，那么政府有责任为消费者债务人依法享受到法院外债务清理服务提供配套机构，而不应该将该服务的供应完全交给市场。(www.xing528.com)

(二) 自筹资金

有些国家的法院外债务清理机构的运作不依赖于政府资助，而是通过向债务双方收取一定费用的方法自己筹集资金，最典型的就是美国的信用咨询机构。如前所述，美国政府对符合条件的信用咨询机构只有免税的优惠，并不直接给予咨询机构资金支持，这些机构的资金主要来源于其本身的收费。美国信用咨询机构的收费项目很多，一方面是针对债权人收取的“公平份额”; 另一方面是针对债务人收取的受理费 (Set-up fee)、每月的DMP管理费 (Monthly Fee)、预算咨询服务费等其他费用。[29]

这种资金来源方式饱受批评，因而很少为其他国家采用。首先，上述这种完全依托自筹资金设立和维持法院外债务清理机构的做法是在资金来源问题上舍本逐末的做法。债务清理程序应强烈要求政府提供经济支持，因为政府在刺激信贷的同时，也应当承担起信贷增长引发的责任。同时，良好的债务清理程序可以更好地服务于社会公共利益，因此政府为建立覆盖全国的债务咨询网络进行投资是非常必要的。其次，这种方式向本已陷入财务困难的债务人收取各种费用，即使这些费用可能是在“合理”范围内为了维持债务咨询服务的成本开支而收取的，但是在实际上还是加重了消费者债务人的经济负担，并且“合理”的标准在实践中很难衡量和界定。最后，一旦允许法院外债务清理机构收费，这类机构本身的非营利性就很难保证。关于资本的逐利性有一段非常经典的论述: “一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用; 有20%的利润，它就活跃起来; 有50%的利润，它就铤而走险; 为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律; 有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”[30]这段论述在美国信用咨询机构的发展中得到了印证。而一旦非营利性地位发生动摇，就会从本质上影响法院外消费者债务清理机构的根基，使法院外程序渐失债务人的信任。因而笔者认为，类似于美国这样主要依靠向债务双方收取费用的资金来源方式不值得提倡。

(三) 多渠道资金来源

从长远来看，依靠政府资金维持法院外消费者债务清理机构的运作，有利于保持该机构的独立性和公正性。但是对于法院外债务清理制度刚刚起步的国家，要完成在全国范围内的网点建设，又要维持机构的运转和人员的开支，同时满足日益增多的过度负债消费者申请法院外程序的需要，仅仅依靠政府投入可能是不够的。这时不妨考虑在以政府资金为主的基础上多方筹集资金，吸纳社会公益资金，并向债务双方收取较低的合理费用。但应该注意的是费用的收取不能与债务清理程序的结果挂钩，并且收费应以满足程序运作为限，即不能改变债务清理机构非营利性的本质。从传统上说，在大多数欧洲国家是由政府和私人组织共同承担债务咨询顾问工作的费用支出。例如在丹麦和芬兰，由政府向托管人支付债务清理程序的费用，但而今由于许多政府面临预算紧张的问题，其资助不能满足债务清理机制运作的需要，所以有必要寻找其他的资金来源。[31]实际上，由于法院外债务清理机构的多元化，大多数国家 (包括前述的德国、奥地利) 的法院外债务清理机制都是采取多种资金来源的做法。例如，英国的债务咨询服务的提供者既包括社会慈善资金资助的公民咨询局 (Citizens Advice Bureau，简称CAB)[32]和独立咨询中心 (例如前文提及的伯明翰金钱纠纷咨询中心)，也包括受政府资金资助的地方当局，甚至还包括一些商业性债务咨询管理机构。[33]笔者认为商业性的债务咨询管理机构完全属于市场化的服务产业，因而不属于本书法院外消费者债务清理程序的讨论范畴。