消费者债务清理机构的组织架构：法院外清理助力破产法律制度

法院外消费者债务清理机构以中间人的角色负责法院外债务清理程序的运作。其组织架构是指消费者破产法中规定的提供法院外债务清理程序的机构和人员组成，法院外消费者债务清理程序说到底是一种服务，而债务清理的从业机构和从业人员直接关系到这种服务质量的好坏和服务效率的高低，因此各国在法院外消费者债务清理机构的组织架构设计上都煞费苦心，有的国家采取许可的方式利用现有的民间机构落实法院外清理程序的准入条件，有的国家直接在全国范围内建立起专门负责法院外债务清理程序的行政机构，还有的依赖社会公益性组织提供某种国民福利性质的法院外债务清理服务。法院外消费者债务清理制度固然可以使法院减轻一定的负担，但其实际运作也必然导致其他公私机构负担的加重，因此程序受理机关的选取乃是该制度中最困难的课题。[1]以下撷取在这一方面有代表性的美国、德国、法国为例，探讨法院外消费者债务清理机制的机构设置问题。

美国对破产前信用咨询的从业机构规定得非常广泛，只要经美国托管人计划 (U．S．Trustee Program，简称USTP)[2]许可的非营利性机构都可以作为申请前信用咨询服务的提供者。在美国，可以提供信用咨询服务的组织可谓五花八门，非营利性机构、营利性组织、学校、教会、法律援助组织、律师等都可以提供信用咨询服务。[3]但这些组织要想成为破产法中许可的非营利性预算和信用咨询机构 (a nonprofit budget and credit counseling agency)，并载于USTP核准的名单上，必须满足下列要求: (1) 董事会中的大部分成员都不是该机构的雇员，并且不会间接或直接地从该机构提供咨询服务的结果中获得利益; (2) 如果咨询服务收取费用，必须在合理的范围内收费，并且在提供服务时不考虑债务人支付费用的能力; (3) 为客户资金提供安全保护和支付保障，包括对信托账户进行年度审计; (4) 向客户充分公布相关财务事项，包括资金来源、顾问资格、信用报告可能存在的影响、以及客户将要为该计划支付的费用以及这种费用支付的方式; (5) 能够为客户的信用问题提供充分的咨询服务，包括分析客户的财务现状、分析导致该财务状况的原因、除了消极的分期偿还外客户可以制定怎样的偿还计划以解决债务问题; (6) 能够提供经过专业训练的咨询顾问，并且顾问不能根据该机构提供咨询服务的结果收取佣金和奖金，顾问还需要有足够的经验，且接受过向遇到财务困难的个人提供咨询服务的培训; (7) 证明其在提供信用咨询方面有足够的经验和背景; (8) 有充分的资金来源为整个偿还计划中的预算安排提供持续的支持服务。[4]笔者认为美国之所以没有像欧洲国家那样由政府出资在全国各地设立专门法院外咨询机构，是基于以下几点考虑:首先，美国的国土范围广阔，全国有3042个郡县 (county)，在如此广阔的范围内依靠政府的力量建立起专门的消费者咨询服务机构网络是一项巨大的人力物力开支，至少在目前看来不具有现实可行性。其次，美国的信用咨询产业自20世纪60年代产生以来发展迅速，已经有大量的组织和机构从事这项事业，并且这些机构已经培养出一批专业的咨询顾问，2005年BAPCPA将申请前信用咨询作为进入法院内破产程序的强制要求之后，正好可以利用这些现有的法院外信用咨询机构，无必要再由政府出资新起炉灶。最后，即便如此，立法者们仍然担心消费者债务人会因为地域问题无法获得信用咨询服务而不具备申请破产程序的资格，因而专门为此规定了例外条款[5]，这从另一个角度解决了美国信用咨询机构的覆盖面问题，使因为地域偏远而无法获得信用咨询的债务人仍可获得破产救济。所以，美国的法院外消费者债务清理机构并非单一机构，而是包含了消费者协会、破产协会、律师事务所等多种性质的组织和机构，只要经USTP的许可即可提供破产法要求的申请前信用咨询服务。类似于美国这样，采取多元化的法院外消费者债务清理机构的国家占了大多数，主要包括德国、奥地利、卢森堡和荷兰等。

德国1994年破产法第305条第1款第1项规定了债务人与债权人在法院内破产程序开始前，必须先在“适当的个人或机构”的协助下进行法院外协商程序。至于何谓“适当的个人或机构”，德国法规定各州有权决定哪些个人或机构适合提供债务协商服务，这些个人和机构通常包括消费者保护中心、债务咨询中心、律师、公证人、会计师和仲裁人，[6]其中最常见的就是律师和债务咨询中心的咨询顾问。但德国的律师一般不愿意承接那些出力多、收费低的消费者破产案件，因此德国的债务人在进行法院外债务调解时，往往得到的是那些遍布全德的由国家资助的债务咨询中心(Schuldnerberatungsstelle) 提供的帮助。[7]很多国家都像德国一样，虽然允许多元化的法院外消费者债务清理机构的存在，但消费者债务人主要还是以利用其中的公立机构为主。例如在荷兰，即使还有一些其他的社会服务机构和私人组织也提供类似的咨询服务，但市立信贷银行 (Gemeentelijke Kredietbanken，简称GKB)[8]却是荷兰破产前信用咨询服务最主要的提供者。[9](www.xing528.com)

与德国、美国相比，法国的特殊之处在于在全国范围内设立了117个个人过度负债委员会，专司消费者法院外债务清理程序。依照法国《消费者法》第331-1条规定，各省应设立至少一处“个人过度负债委员会”(以下简称“委员会”)，其组成人员包括六人: 主席由国家在该省的代表担任，副主席由国库主计官担任、秘书由法兰西银行[10]在当地的代表担任，其他组成人员还包括税务处主管，以及由国家在该省的代表分别从全法信用机构与投资企业协会、消费者与家庭协会所推荐的名单中各自遴选出一人。[11]此外，还有社工和法律专家从旁协助委员会的工作。委员会的工作主要包括两方面: 一方面审查债务人提出的申请文件，判断债务人是否处于过度负债的境地，以及债务是否属于善意自然人的非营业性债务。在法国，只有消费性债务可以适用委员会的协商程序，营业性债务则被排除在外。[12]另一方面委员会对上述问题的回答如为肯定，则会制定出一份协商建议，在尽量满足债务人支付能力要求的同时尽量满足债权人的合法偿还要求，以谋求债务双方之间达成经合意的偿还方案。笔者认为与其他国家的法院外债务清理机构相比，法国的委员会的组成人员最为科学和全面，这体现在以下几方面: 第一，法院外债务清理机构的人员组成代表了债务人、债权人双方的利益。一般认为，全法信用机构与投资企业协会推荐的人是作为债权人利益的代表存在的，消费者与家庭协会所推荐的人是作为消费者债务人的代表存在的。委员会的其他四名组成人员皆属于有政府背景的工作人员，在委员会中不带有利益色彩。第二，法兰西银行在当地的代表作为委员会秘书在实际上负责管理法院外消费者债务清理程序的进行，有效发挥了法院外债务清理程序的运行效率。委员会秘书负责收集债务人的财务信息，在此基础上结合债权人做出的适当让步制订偿还计划，如果委员会通过了该计划，秘书则开始在债务人与债权人之间居中调解。因为法兰西银行掌握着全法的金融数据和信用信息，因此由法兰西银行在各地的代表管理着法院外债务清理程序，有利于充分提高该程序的效率。同时由于法兰西银行在事实上对金融机构的监督权甚强，因而委员会的影响力相当大，在实践中有不错的调解实效。[13]第三，委员会的结论充分参考了社工和法律专家的意见，具有一定的科学性。社工会根据消费者债务人的个人和家庭状况，向委员会建议最为可行的偿还计划。法律专家负责审核债权人债权的合法性，以及确保案件被移交至法院时符合法律规定的要求。这两位专家的意见分别从社会工作和法律的角度帮助委员会进行法院外债务清理程序，以确保程序的顺利进行。这样一个代表利益均衡、运作高效、汇集专业人士的委员会无疑为法国法院外债务清理程序的高调解率做出了贡献。从1997—2007年10年间，法国有60%～70%的案件是在法院外债务清理程序中以双方达成债务偿还计划的方式终结的。[14]

总的来说，利用民间组织和机构发展法院外消费者债务清理机构可以减少政府在这一方面的支出和投入，扩大债务清理机构的覆盖面，但是这类机构的中立性不如政府公立机构那么有保障。然而像法国这样建立专门的法院外债务清理机构的成本和运作费用又相对高昂，对于那些地广人多的国家可能并不适用。因此，一国在建立法院外消费者债务清理机构的时候，需要综合考虑本国现有咨询服务的发展状况、政府人力物力的投入能力、法院外债务清理程序的目的宗旨等方面进行选择和设计。