近代银行业与政府财政之关系，以资金关系为中心，但远非资金关系所能概括，其中商办与官办的矛盾、欲拒还迎的纠葛，以及商权、财政与客卿之间的权益博弈，而公债整理，尤其关于关余作为国债基金的管理与分配的争论，尽显了多方之间剪不断理还乱的复杂关系。
北京政府时期，政府财政困顿纷乱，外人借款为保障债权起见，一般都要求担保以昭信用。随着殷实税源抵押殆尽，向外人告贷苦于无门，内债随之而兴起。民国元年六厘公债虽指定以全国契税与印花税为担保，[92]但由于税款或为地方截留，或为挪作他用，往往不能确实偿还。其后的元年军需公债、爱国公债、三年公债、四年公债、五年公债、七年长期公债、整理金融公债等，尽管都分别指定了担保税源，但“除缓付及停付庚款担保各债外，其他债种，虽有指定之的款，实际上并未臻于确实，因此还本付息，常有衍期”[93]。1921年2月，上海银行公会对公债还本付息常常不能兑现的问题，亦非常不安：“八厘军需公债，抽签还本，误期已经二载；三年公债，原指铁路余利，左右翼商税为保息，京汉铁路为保本；四年公债原指未经抵押之常关税及张家口征收局收入、山西全省厘金担保本息，民国五年之后，迄未履行，不得已于七年二月，由财政部指定常关收入七百余万，交于税司作为还本基金，而各处常关收入，均为督军扣留，解与税司者，仅百余万，近由税司指定关余为还本基金，始稍稍确实；五年公债曾指烟酒收入为担保，而烟酒收入早抵作别用；七年短期公债，赖有延期赔款，基础略固，长期公债，虽未届还本之期，然付息基金，亦未闻有确实担保；八年公债之担保，更属渺茫，元年公债，每逢发息之期，即发生一度恐慌”，“固除七年短期及三、四年公债外，无不价格低落，若不迅速整理，则信用愈坠”。[94]
公债不能按时还本付息，导致政府债信低落，公债价格大幅走低。1921年2月，元年公债已发行1.35亿元，市价跌至二折以内；五年公债总额2000万元，除抽签还本付息一次外，尚有1875万元未曾抽还，市价约在四折左右；八年公债发行额为3400万元，市价在二三折上下徘徊。[95]公债价格持续走低，银行业不愿再接受以公债为抵押的信贷要求，上海银行公会、北京银行公会、汉口银行公会以及天津银行公会同时向财政部表示拒绝继续收受公债票，尤其是发行额巨大、市价最低的元年公债。[96]
公债价格低迷，不仅影响政府债信，对持有大量公债的银行业也是危害甚大。如何既能维持政府债信的可持续，又能保障银行业的利益，成为社会各界必须思考的问题。1921年1月29日，财政部召集银行界人士，研究公债整理问题。[97]2月，中国银行副总裁张嘉璈发表了《国民对于财政改革应早觉悟》一文，建议政府从整理公债开始实施财政改革，提出数项原则：“①整理财政之责任应由全体国民起而负之，先自整理内债始。整理之方，首先要求政府指定财源，财源一经指定，应如总税务司之于海关，稽核总所之于盐务，由中国之银行组织债权团，代表持票人管理指定财源之收入，并负代为整理之责。②公债还本付息事宜，应由一与政治关系较少之人负责办理，以免内债清付随政潮而变迁。③公债本息财源一经指定，且管理有人，持票人宜牺牲一部分不可恃之利益，以换取确定之保障，减轻国家之负担。”[98]张嘉璈的意见得到银行公会的赞同，并由北京银行公会推举其为代表，与财政部磋商具体实施办法。时任财政总长周自齐于2月19日将其改革计划提请内阁会议讨论，而是时恰逢英、美、日、法四国新银行团代表抵达中国，考察中国财政状况，有无可以提供新借款之担保财源，以及中国政府有无整理财政之能力，[99]张嘉璈的财政改革计划可谓是恰逢其时，在内阁会议上顺利通过并决定采行。
2月23日，周自齐召集交通总长叶恭卓、财政次长潘复、中国银行总裁冯耿光以及张嘉璈，赴北京银行公会向银行界说明初步改革措施，内容与张嘉璈此前提出的计划相差无几，周自齐、潘复还向银行界解释了政府财政的困难处境以及表达了实施公债整理的决心，冯耿光、张嘉璈等代表银行界表示全力支持政府的公债整理计划。[100]取得银行界的支持后，周自齐于3月3日将财政部拟具的公债整理办法呈书总统徐世昌，其中有云：“近代以来，国内银行事业，日形发达，而买卖有价证券，得银行重要之营业，假令各项内债本息一朝停滞，全国金融必受恐慌，……若竟出此，何异政府对于国民宣告破产，而财政命脉，国家生机，从此断尽，此各项内债之不能不速筹整理办法，以维持国家之信用、社会之金融者也。”[101]同日，财政部呈文获得徐世昌批准，责成该部会同内国公债局督率总税务司以及中国、交通两银行，按照三、四年公债暨七年短期公债办法办理。[102]
3月13日，财政部公布“整理内债办法”，主要内容为：公债整理方面，八年军需公债737.115万元，除已抽还400万元外，其余改自本年起，分4年4次抽还；爱国公债164.661 9万元原以京钞计算，现改为七成现洋计算，除已抽还132万元外，其余本年内如数抽还；元年公债共发行1.35亿元，拟另发六厘新债，每旧元年公债票100元可换取新债票40元，其不愿者，自本年起即行抽签还本，10年还清；五年公债2000万元，已抽还124.24万元，原定于1917年起，分3期6次抽还完毕，现改拟于1926年后，分3年6期抽完，并承诺三、四年公债将于1925年还清后，即以其担保转充五年公债还本付息之基金；七年长期公债自上项五年公债于1929年还清后，继以其担保作为基金，其余仍按原例办理；八年七厘公债发总额3395.44万元，原定第六年起每年抽还1／15，现因市价仅二、三折，拟发七厘新债，每旧债票百元换新债票40元，其不愿者，自本年起分10年还清；整理金融公债，仍按原例办理。公债担保基金部分，规定“拟由盐余项下全年拨足1400万元；于烟酒公卖项下全年拨足1000万元，惟在烟酒未整理以前，拟由交通部于交通事业余利项下每月借拨50万元，以烟酒公卖整理后之收入抵还之；他如关余及常关收入，除扣抵七年短期，三、四年公债款项外，倘有盈余，及三、四年公债还清以后，所有各次财源，如停付德、奥、俄赔款及常关收入等项，均归入此次整理基金之内”。在担保基金保管方面，“拟统仿三、四年，七年短期公债办法，由各该机关直接拨交总税务司安格联，一面由内国公债局暨银行方面推举代表，与该总税务司会同办理”[103]。
“整理内债办法”公布后，银行界对于此项办法，均抱有希望，张嘉璈在日记中毫不掩饰得意之情：“此实为中国内国公债史上第一次之整理，若非财政当局与银行界切实合作，何能如此顺利，虽此后全国支离破碎，内债频仍，而公债信用，幸能保全，不得谓非此次整理案所产生之效果。”[104]《银行周报》刊文称“整理内债办法”公布后，“内债信用、个人经济，均呈一种活泼气象”[105]。亦有财政评论谓“今政府鉴于公债信用之堕落，于是而有整理之决心，兹整理事项，既已告一段落，惟愿从此维持国信，是亦财政经济之一线转机也。”[106]
然而好景不长，北京政府面临的财政环境愈发恶化。首先，是此前四国新银行团展开对华财政调查的结果认为中国财政已濒破产，所有较为固定之财源，均已抵押殆尽，所剩之零星财源，最多不过可以支持一年，今后除地丁外，无可提供抵押之财源，而内战又方兴未艾；[107]其次，是8月间新任财政总长高凌蔚公布发行十年公债3000万元，各地银行群起而反对，认为基金空虚，势将破坏甫经整理之公债信用，一般人民深信政府财政已到末路；[108]最后，就是政治混乱不堪，在北方则直奉两系，暗斗日烈，有一触即发之势，在南方则自军政府成立之后，南北对峙，中、交两行无法避免政府之垫款压迫，天津两分行则无力拒绝两总行之挪借。[109]不断恶化的政治经济环境，再加上中、交两行此前从袁世凯时期就大肆发行的京钞兑换券数目惊人，谣言于是发生，酿成挤兑风潮。1921年11月，北京中国银行、交通银行发生京钞挤兑风潮，并累及天津、汉口等地中、交分行。[110]风潮之后，银行业人人自危，担心公债利益动摇，纷纷要求政府归还旧债。此次要求兑现的旧债，主要是前述1921年公债整理案之外的政府各种短期借款，包括各类垫款、借款等，大多以盐余作为担保。这些短期借款，由于担保确实，期限短，利润高，为银行业所青睐，但至1921年11月间，北京政府以盐余为担保的各类短期借款总额已达3200多万元，而此时的盐余总额仅有3000万元左右，再加上盐余经常被挪用为军政费用支出，以致不少短期借款还本付息往往被迫延迟。12月，银行公会亦发表声明，此后不再以盐余抵借政府任何款项，并要求政府从速处理此前盐余旧债。[111]此时适逢梁士诒组织内阁，其财政计划中，有发行9000万公债，作为偿还内外短期借款之举，由新任财长张弧执行，其目的在于“易短期为长期，改重利为轻利，减轻政府负担”[112]。1922年1月13日，北京银行公会召开记者会，宣布盐余借款银团成立，将代表盐余债权人与政府商讨盐余借款整理办法。[113]1月19日，财政部与盐余借款联合团暨盐余有关各银行号签订合同，约定“由财部发行偿还内外短债八厘债券，总额9600万元，自发行之日起，分七年还清；在关税切实值百抽五之前，由盐余项下，按数拨充本息，关税切实值百抽五后，应在所增关税项下，按数移充；所涉内外短期借款，按发行价格八四折计算；财部允于此次债券未偿还以前，不再以盐余抵借款项，本团各行号，亦不得承受政府以盐余作抵之借款”[114]。此项公债因其发行总额为9600万元，习惯上被称为“九六公债”。
北京政府决定发行九六公债的消息一出，立刻引起了社会各界的高度关注。
九六公债以盐余做担保，触动了各方利益关系的反弹。首先起而反对的是直系吴佩孚，他指责政府发行九六公债是因为“某当局伙开之东陆、大中等银行，历年均经营政府借款，现若如数归还，实不啻收回私债”[115]，又谓“九六公债，若不顾舆情，决意发行，国人将不君恕”[116]。除个人迭电声明反对外，吴佩孚又联合长江各督，给财政当局施加压力：“在梁阁未解决以前，无论举办何债，长江中原，誓不承认。”[117]另外，湖北萧耀南、刘承恩、山西冯玉祥、江浙孙传芳、张福来等纷纷发表通电表示反对。[118]直系地方军阀极力反对九六公债，个中原委，除派系斗争、担心梁内阁举债为奉系提供财政支持外，[119]实亦为切实利益算计，如吴佩孚解释反对缘由时所述：“海军饷项月仅50万元，舍从盐余项下指拨，别无可恃之款，张财长始终未肯慨允，近且藉口抵办9600万元之债券，无款可拨，不知其用意何在！”[120]吴大张旗鼓地为海军军饷呼号奔走，实在于时任海军司令杜锡珪系直系将领，为吴佩孚属下得力干将。其他地方军阀，平时截留属地盐余已为惯常，无不视盐余为饷源，而此次九六公债却以盐余作还本付息担保，此后必将接受盐余借款银团的监督，无异于从地方手中掠其财源，自然群起而反对。
紧接地方军阀的是相关社会团体，尤其是由工商界人士、社会士绅、旧国会议员等组成的全国财政会和全国商教联合会，对九六公债亦表示了不满。全国财政会于1922年2月24日下午在北京中央公园水榭开会，对财政总长张弧发行9600万盐余公债进行讨论，并决定：“公举张超等十代表，齐呈文赴府，请取销九六公债条例，因其为财政当局营私舞弊之一种行为，国民为自身利害与国家存亡之计，誓不承认其发行，故该条例无存在余地；取销偿还内外短债委员会，盖此机关不啻为张弧之护身符，藉法定机关之名义，行其私欲，国民亦不能认其存在；将以上两项主张，通电全国，冀唤起多数之同情，合力抵抗”[121]。全国商教联合会则派员赴财政部及偿还内外短债审查委员会，质问调查九六公债内容。[122]在京旧国会议员也发表宣言，对财部不顾舆论，贸然以盐余作抵实施巨额借款表示誓难承认。[123]
诸多利益关系群体中，外国公使团亦是重要一方。上海《申报》有新闻报道谓：“九六公债，各方反对甚力，直系各督，且迭发通电，指斥财政当局，不遗余力，闻外交团方面，亦表示不满，谓关于盐余一项，所余款项为数无多，盖以西南各省之任意扣留，属于财政部方面，每年能确实收到者仅北方及长江各省，所差几及一半，……且中国对于各项债务，尤多不清，深恐将来未能如数偿还，因此各公使对于盐余公债之发行，均表示反对之态度，闻已一致决议，通饬各外国银行，勿与中国当局接洽此项公债之事，以免将来争执”[124]。公使团的反对声音以英法两国为首，英法反对此次公债的原因有两点：其一，按照1913年《善后借款合同》规定，不经善后借款银行团同意，北京政府不得以盐余为抵押再行发行任何他项债券；[125]其二，北京政府在是否承认1920年10月组成的新银行团继承旧银行团的在华权利问题上始终游移不定。[126]显然，此次北京政府在没有征得新银行团意见的情形下，公然发行以盐余为担保的九六公债，使英法等国认为不仅新银行团的地位和权益没有得到承认，而且既有在华债权利益恐怕难以得到切实保障，愤然发声反对自然也在意料之中。
面对一片反对之声，财政部不得已发表声明，向商会、商教会、各报馆等社会各界说明九六公债不是新债，而是政府为偿还此前众多短期借款而发行的债券，并非政府募集新债；尽管以盐余做担保，但对于此前已经发生的他项盐余借款并无影响；此次公债发行，不存在秘密之说，所有发行手续，均以公开为原则。[127]为表明实施公开原则的态度，财政部于2月16日邀集审计院审计官、内国公债局代表、财政部代表、京师商务总会代表、银行公会代表、盐余借款联合会代表等组成偿还内外债委员会，意在清算旧欠数目，监督公债偿还手续。[128]作为九六公债的承募方和资金提供者，银行界则给予了大力支持，在2月初，社会各界质疑九六公债的高涨之时，北京银行公会还特别召开记者招待会，由张嘉璈亲自主持，向社会解释九六公债发行的原委，以及银行界在其中承担的任务，并回答参会代表对公债的各种疑问，以消弭社会舆论的误解。[129](www.xing528.com)
这边九六公债的争论甫落，那边公债基金问题又起。先是市面上出现三、四年公债的溢额债票，并有持票人将其夹杂于正常债票中拿到银行业抵押或交易。此消息一出，立时舆论哗然，此种溢额债票数量多少，为何发行溢额，为谁主使等疑问，一时猜测纷纭，不得而解，[130]总税务司安格联发行通告，否认为这些溢额债票提供基金担保。[131]后又有公债基金不能确保到位。虽然1921年整理公债案指定由盐余及交通部收入余利项下拨付整理基金用以支付本息，“本以为从此公债信用，渐次巩固，不料第一年内盐余及交通两项应拨之款，就未能如数拨足，所有应还公债本息，虽勉强由安格联临时动用关余支付，但毕竟不能长久”，“又恰逢直奉战争爆发，应拨之款，更是无从谈起，到期公债本息，有停付之虞”，安格联警告银行界，“交通部应拨之款，能否照拨，毫无把握，所以可望者，只盐余项下应拨基金及关余而已，但迩来政府陆续加指关余项下之负担，设使关余预指殆尽，则鄙人如何可认关余为可恃之基金，则所剩者，只盐余一项而已，……倘使整理公债基金本利均照章施行，则必须将盐余项下及交通部项下以前短交之数，如数补足”，若盐余与交通两项再不能按时足数拨充，“公债基金有动摇之风险”。[132]
担保基金动摇，导致公债市价波动剧烈，银行业自然无法接受。全国银行公会联合会立即召开会议，商讨应对之策。4月21日，银行公会分别致函安格联、盐务稽核总所、国务院，要求切实维护公债基金之稳定，并提出三项意见：“凡各公债条例指定由盐余项下拨付者，应请政府如期照拨，并由本会函请稽核所总会办，根据政府条例，如期办理；凡各公债条例指定由关余项下拨付者，除由关余内应付赔款借款外，应全数作为基金，政府将来不得指已收回之俄、德赔款，作为他用，并由本会函请总税务司，根据条例，按期催收各项基金，连同关余，如期发放；各公债条例，指定由交通部、烟酒公卖局及其它项下拨付者，按盐、关两项照拨后，基金虽已巩固，然为尊重政府之条例，维持公债之信用起见，仍请政府按照条例照拨”[133]。同时，上海总商会、上海钱业公会、上海华商证券交易所等具有重要社会影响的社会团体亦加入巩固债信的行列。[134]安格联对银行业的要求自然乐于支持，一来银行业的呼吁可以给各方施加舆论压力，减轻总税务司在催收各项公债基金方面的负担，再者银行业坚持公债整理案的要求巩固了总税务司继续保管公债基金的权力，也加强了总税务司在中国财政改革中的重要性。安格联第一时间响应银行公会的呼吁，他不仅完全赞同银行公会提出的三项意见，而且建议银行公会应将意见刊登在各大中英文报刊，以扩大社会影响。[135]
对社会各界关于公债基金的质疑，财政部、盐务稽核总所可谓言之凿凿，声称所有应拨款项，都如期拨付，至于公债基金动摇之说，“尤为测度之词，并无其事”[136]。有政府相关部门的保证，社会各界的质疑稍有缓解，公债市价也有所回升。不料5月初参与直奉战争的近畿部队逼饷甚急，代理财长钟世铭将本应拨抵4月份的盐余150万元挪作军饷，以致公债本息还本付息再次无着，并有传言，财政部准备停付公债本息1年，此说一出，公债市场顿呈险象。[137]北京银行公会、上海银行公会、上海总商会以及上海钱业公会纷纷致电财政部，要求维持公债基金，对财政部的不满跃然纸上。财政部不得不致电声明，150万元军饷系经国务会议决定并由总统徐世昌允准，至于传闻停付公债本息一说，纯系谣言。[138]财政部的解释，似乎并不能平息银行业对擅动公债基金的不满。北京银行公会公开要求财长钟世铭回答为何九六公债的日金部分担保基金安然无恙，而国内部分的担保基金被挪用，以致内外有别，并质疑数十万元盐余巨款可能被钟世铭据为己有。[139]为引起银行界关注，壮大声讨财部声势，北京银行公会又透露说各部机关甚至通过外交部向北京公使团商请动用作为公债基金的关余作为政费，[140]此举似乎十分有效，上海总商会、天津银行公会等团体接踵质问外交部、总税务司有无此事，要求财政部和外交部澄清说明。[141]未及政府作出解释，第一次直奉战争结束，直系获胜，徐世昌下台，直系扶植的黎元洪复任总统。政府更迭，公债基金前途未卜，各社会团体唯恐新政权以财政拮据为借口挪用公债基金，纷纷呈书黎元洪，请求切实维持基金信用。[142]可惜黎元洪上任仅一月余，即被轰赶下台，政潮频变中，公债信用问题自然不是政府关注对象，社会舆论的喋喋呼吁最终不了了之。
此后公债基金拨付状况一直未能有效改观。1922年8月，安格联在关于公债屡屡不能按时还本付息的说明中提到公债基金的困难情形：“查各项税收，惟盐税部分虽经照拨，然所拨数目及日期，均未按照原定之表办理，故至不划一，且每年应拨最多数1400万元，终不能收足此数，……至烟酒税之对于公债基金，向未拨交分文，当此项税收列入时预料此项解款，须有种种接洽，颇费时日，故暂定办法，按月由交通部拨付50万元，此项拨款，在1921年如期照拨者，计7个月，以后交部以无款可拨，遂即停付”，“上项所订的款，如不按期收到，则整理公债之还本付息，实处于极不稳定之地位”。[143]出于维持政府债信，保护债权人利益的考虑，安格联提出巩固公债基金办法三条：“（甲）政府不再以不与海关行政直接或间接有关系之政费，请求以关税抵拨；（乙）中国政府正式饬令总税务司，于关税项下，除提拨足以之偿付外债暨庚子赔款外，酌拨可提之款，为整理公债基金之用；（丙）若关税收入除原来应拨之款外，不敷拨付整理公债基金时，则总税务司仍向盐税项下请求协助，每年至多不得超过1400万元之数”[144]。以安格联居于政府与银行界之间的处境言之，此三条办法既有避免政府公债体系崩溃的用意，亦在于政府财政枯竭之下，保障银行界的债券权益，同时，此办法若得以照准，政府向总税务司索款无度的现象可以得到一定程度的缓解。
安格联的建议由财政部提交内阁会议讨论，原则上获得通过，但阁议同时提出“政府不再以关余抵拨政费，似此办法，于国家信用，诚有裨益。惟是限制太严，遇有急务，政费不能挪用，恐无活动之余地”，由此阁议就安格联的三条办法给出修正条文及附加声明，大意为：删去“政府不再以关余抵拨政费”一条，改为“关税项下，除内外债基金外，如有盈余，仍由政府随时提充政费”；此项办法以本年为限；将来实行二五附税时，所有增收，应作别论；所有向来在关税项下提拨指定之各机关经费，仍须照拨；现在政府正与外交团中之拨款，应暂先如数照拨；此后至本年底增收之关税，应否归入九六公债基金或整理公债基金，政府保留决定权。[145]
从根本上看，尽管北京政府出于政费无着的考虑，对安格联的巩固公债基金办法进行了部分修改以及附加声明，试图给日后从关余中提拨政费留有余地，但大体上遵循了安格联的原则。在没有触动基本原则的前提下，安格联也充分考虑了政府的财政困难，容忍了对办法的部分修改和声明。作为利益攸关方的银行界，对能够维持债信的三条办法，自然乐于其成。政府财政、基金保管方、公债持有者三方之间，达成了一个看起来暂时能够兼顾各方利益的默契。
1923年初，这种默契被打破。先是有传闻新四国银团要求将关税完全充作外债基金，并劝告中国政府及时整理财政与外债，以保障外债权利。[146]四国银团关注外债问题，与此前外债偿还本息出现延期不无关系。1922年底，既有部分外债不能按时兑现，再加上直奉战争的影响，各国共管中国财政的舆论甚嚣尘上，中国政府外债在伦敦证券市场的价格应声而跌。[147]国外债票持有人不断给本国驻华公使施加压力，要求切实保障债权人权益。1922年12月23日，英、美、法、日四国公使向外交部递交“劝告整理外债之觉悟书”，对中国政府将关余作为内债基金表示异议：“本年10、11、12三个月以铁路为抵押之各种外债，均无偿还之把握，至于其他无抵押之借款，更有不能偿还之忧，现贵国又以关余为整理内债之抵押矣，届期外债既属无力偿还，贵国于外国市面之信用，尽必大受恶影响，而在敝国等所发行之公债，复不与以支付，其损失尤巨。今也贵政府以内债既已优先办理，故敝国等代表者当然代各自国民为中国政府之债权者，并因中国政府所保障之外债所持者提出异议，是以贵政府不得专以关余移充整理内债之用，致使贵政府所保障之外债向隅。”[148]年初召开的财政会议上总税务司安格联又表示了有意退出公债基金管理的打算，尽管安格联很快又否认了上述说法，但还是给公债市场造成了负面影响，一时间“上海市面震动，票价奇跌，人心惶惶”[149]。四国银行团将关余移充外债基金的要求迅速引起了国内银行业及各商业团体的关注。上海、天津等地银行公会、商会、钱业公会等致电国务院、财政部、外交部以及四国驻华公使，声明各种外债在举借之时，各有抵押，此后政府才以关余作为内国公债基金，其中尤以整理公债与九六公债为最要，今四国要求以关余移充抵补外债，对内国公债必然造成重大冲击，“无论何种内债基金，苟有动摇，举国必至愤激，其为祸害，岂堪设想”[150]。
一片嘈杂声讨声中，政府债信与债价齐跌，政府压力倍增。1月15日内阁会议决定，责成财政会议、财政讨论会10日内草拟整理内外债办法。1月17日，全国财政会议提出整理内外债办法，其中关于内债基金，办法提议应继续上年8月安格联所拟之巩固公债基金办法，切实实行值百抽五后增加的关税收入，应尽先拨充九六公债基金；外债基金部分，政府应宣示以二五附税增加之关税，提出大部分为整理外债基金，二五附税未实行以前，政府须预计本年应付外债本息，另筹办法以资应付。[151]从内容上看，此项办法基本延续了安格联的主张，对银行业来说无疑是个利好消息。各地银行公会自然不愿错过这个大好机会，纷纷发表电文，催促政府尽快承认整理内外债办法。[152]安格联也督促财政部批准是项办法，以便能尽早调拨关款，补还逾期公债本息。[153]但此时的财政部，已由刘恩源主持，其对整理内外债办法，似乎并不认同。究其原因，一是其于1923年1月主持财政部后，曾尝试发行十二年公债，但因为内债整理未见成效，银行业一致反对，拒绝认购。[154]3月初，刘恩源又恳请国内银团垫款30万元用于政费支出，亦遭到拒绝。[155]二是在3月31日整理内外债委员会议上，财政次长杨寿楠以及部分阁员怂恿对财政并不内行的刘恩源，打破公债基金，以关余移作特殊银行基金，代理国库，以便能随时支取政费，摆脱对银行业的依赖。[156]会议上杨寿楠甚至提议将整理公债案内公债停止还本付息1年的动议。[157]公债停付本息1年，可得资金2400万元，按照杨寿楠的计划，其中1400万元支付延期外债本息，1000万元用于政费支出，但不料此举并未得到外方支持，四国公使在回复国内银行业的疑问时明白表示，四国无欲破坏中国内债基金，也愿意帮助巩固内债基金，并认为中国政府借口外债破坏内债基金，实在是不明智的做法。[158]在各方反对声中，杨寿楠的计划于4月12日被参议院否决。[159]这个结果使银行业的恐慌心理获得了暂时的安抚。1925年五卅惨案发生后，在反帝爱国运动的推动下，以上海总商会为首的各界团体对关税自主的呼声日益高涨，对于关税保管权长久以来掌握在外人手中，工商界亦表达了不满，是年12月，上海银行公会就主张在上海海关内成立关税保管库，专门存放各关税款，由政府委托上海关监督及税司共同保管。[160]上海银行公会的主张首先得到了上海总商会的呼应，[161]并立即得到工商界的一致赞同。[162]但北京政府却以与各国关税谈判正在进行，“公库事已交关税会议核办”为借口敷衍了事。[163]嗣后直至北京政府结束，政府与银行业虽屡有公债整理的意愿和呼吁，但终囿于政治动荡和关税自主谈判迁延持久，未能取得实际成效。
纵观北京政府时期银行业与政府财政的关系，可谓是欲拒还迎，深陷其中，无法自拔。一方面，高额的利润使银行业资金大量投向政府公债，依附于财政的资金运用特征愈发明显，而另一方面，政治动荡、外交失败、财政崩溃、军阀混战又使政府公债的安全性和稳定性受到冲击，还本付息往往不能及时兑现，于是以新债还旧债的公债整理俨然成为北京政府时期解决债信危机的惯常手法。在这样的恶性循环中，银行业愈陷愈深，以致无法脱身。
事实上，期间已有银行业者认识到银行资金过度依附政府财政的危险：“其危险之最甚者，莫如喜与现政府为缘，以与政府往来为唯一之业务，举社会群众辛勤累积之余资，投诸贪婪官僚无厌之欲壑，此其害宁止丧失银行本身之信用，危害本身之生存，且足以扰乱国民经济，使陷于干枯惨痛之域”[164]。不少银行在资金运用上渐次疏离政府财政，如中国银行在1917年停兑风潮后总结教训，“营业方针不能不及早变更，由政府方面转移于商业方面”[165]，根据营业方针的变化，中国银行在商业中心城市设立分行，把一些非商业中心的分行降格为支行。交通银行也是如此，1921年京钞挤兑风潮后，交通银行调整营业方针，着重汇兑等工商业务，对政府的放款，“偶有零星暂垫，也随时收回，毫无留滞”，至于地方官厅借款，“已坚持收缩主义，悉行设词婉拒”，1924年起，交通银行又将总管理处的一些重要部门陆续从北京搬迁至天津，致力于扩大工商业务。[166]1919年，在商股股东的支持下，李馥荪与陈朵如为摆脱地方财政束缚，决定在浙江银行实施改制，增加商股的权利，削弱官股的势力，官商双方关系一度剑拔弩张，最终于1923年经浙江省财政厅的斡旋，浙江银行一分为二，浙江省境内的杭州、海门、兰溪三分行划归官股，改组为浙江地方银行；上海、汉口两分行划归商股，定名为浙江实业银行，总行设于上海。后经李馥荪等人的苦心经营，商股主持的浙江实业银行发展成为著名的“南三行”之一。[167]
尽管银行业逐渐意识到与政府财政保持距离的重要性，但从整体上看，这一时期银行资金与政府财政之间剪不断理还乱的关系所凸显出来的财政寄生性是不言而喻的。直至南京政府时期，银行业的资金运用，尤其是中、交等重要银行，依然未能摆脱与政府财政的纠葛。如本章第二节所述，1927年至1936年，南京国民政府共发行公债26亿元，为北京政府时期的3倍。仅从公债发行量上看，就可知南京政府与银行业的资金关系密切非同一般。但相较于北京政府时期，南京政府财政与银行业的关系由早期的权益博弈发展为逐渐加强对银行业的控制，政府在银行业资金运用中发挥着重要影响。
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